PPP項(xiàng)目落地難 發(fā)展重在契約精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大眾視野。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》；2015年4月21日，由發(fā)改委牽頭制定，與財(cái)政部、住建部、央行四部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；5月22日，《關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》也正式出臺(tái)。

如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，PPP模式的應(yīng)用初衷或?yàn)榫徑庹呢?cái)政壓力。2014年10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》，從PPP模式角度來看，《意見》明確了“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，并將“重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域”，PPP模式成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的一種重要途徑。

PPP模式，不僅僅是融資

然而PPP模式并不僅僅是一種融資途徑。PPP模式源自于西方，是指公共部門和社會(huì)資本合作提供公共物品或服務(wù)的一種運(yùn)作方式，屬于運(yùn)作、管理模式的范疇。從成本角度而言，PPP模式不僅引進(jìn)社會(huì)資本，還應(yīng)同時(shí)引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)與項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。通過不同部門間的通力合作、各司其職，提高項(xiàng)目整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，降低交易過程中的各項(xiàng)成本。

經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)概念叫做“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，這種狀態(tài)是指“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好”。假設(shè)我們將PPP模式僅僅看做是一種融資模式，為解決資金來源卻并沒有發(fā)揮私人部門的其他價(jià)值，便會(huì)出現(xiàn)私人部門將公共部門的資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、自身利益受到損害的可能。這不僅與“帕累托最優(yōu)”相悖，還會(huì)導(dǎo)致的后果就是民營(yíng)企業(yè)從一開始就不敢進(jìn)入。

這里不得不提到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的前提，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的前提——社會(huì)各類人群都在不斷追求自身利益最大化。在這個(gè)前提下，不管是政府部門還是企業(yè)，都希望通過PPP項(xiàng)目的合作來達(dá)到自身的目的。如果政府和企業(yè)沒有正確認(rèn)識(shí)到基于PPP模式的合作關(guān)系是非融資、而是以減少交易費(fèi)用為目的的運(yùn)作模式的話，可能雙方都無(wú)法達(dá)到目標(biāo)。

簽約數(shù)量少，PPP模式落地難

2014年11月，財(cái)政部PPP中心確定了30個(gè)示范項(xiàng)目；國(guó)家發(fā)改委則于2014年5月就推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國(guó)PPP模式運(yùn)營(yíng)情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，財(cái)政部推出的30個(gè)示范項(xiàng)目中，除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目，與發(fā)改委項(xiàng)目重點(diǎn)保持一致，均重點(diǎn)鼓勵(lì)環(huán)保與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項(xiàng)目推進(jìn)。

圖表1：發(fā)改委公布的80個(gè)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來源：國(guó)家發(fā)改委 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

圖表2：財(cái)政部公布的30個(gè)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來源：財(cái)政部 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

目前來看，PPP模式的實(shí)施并不理想。3月19日某研究機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告稱，2014年9月，我國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，但截至2015年3月真正簽約的項(xiàng)目投資金額僅為2100億元，占投資總額的1/8。

筆者分析背后原因有三。其一，盡管政府和企業(yè)都對(duì)PPP模式寄予厚望，但具體如何操作，普遍都有所困惑。如今，發(fā)改委官方網(wǎng)站上已經(jīng)設(shè)立PPP項(xiàng)目專欄，收集一些比較成熟的案例以供地方政府和企業(yè)參考。但目前網(wǎng)站的內(nèi)容仍然較少，項(xiàng)目運(yùn)行的過程和來龍去脈也不夠詳實(shí)，參考意義有待商榷；其二，PPP項(xiàng)目主要由中央層面主導(dǎo)，具體落實(shí)需要地方政府自行摸索，中央主要負(fù)責(zé)提供政策上的支持。那么問題來了，政策出臺(tái)與實(shí)施尚存空間，有部分地方政府對(duì)于如何操作仍然是一頭霧水；其三，PPP項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)需遵循地方政府與私人部門的關(guān)系平等，而政府與企業(yè)關(guān)系平等如何實(shí)現(xiàn)依然是一個(gè)問號(hào)。政府是否會(huì)與企業(yè)坐下來認(rèn)真商量合同細(xì)則？政府是否會(huì)頻繁變動(dòng)政策？這里又涉及到了一個(gè)古老而嚴(yán)肅的話題——契約精神。

PPP模式要發(fā)展，還需重視契約精神

契約精神在民主法治的形成過程中有極為重要的作用。無(wú)論在私法或是公法領(lǐng)域，契約精神對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的構(gòu)建和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都有著積極的作用。PPP模式要發(fā)展，最重要的是需要合作雙方都具備契約精神。

首先，政府需要具有契約精神。部分地方政府在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，執(zhí)行力較弱，有政策隨意修改的風(fēng)險(xiǎn)；此外，地方政府換屆也是令私人部門擔(dān)憂的一個(gè)原因。一些地方政府“不買舊官帳”，之前的PPP項(xiàng)目進(jìn)行到一半如何繼續(xù)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)是否會(huì)修改政策？此外，項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何制定，也需要在項(xiàng)目開始之前詳細(xì)確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項(xiàng)目進(jìn)程中的所作所為無(wú)憑無(wú)據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。

其次，企業(yè)需要具有契約精神。在PPP項(xiàng)目合作中，政府占主導(dǎo)地位，私人部門看似地位較弱，但在項(xiàng)目的進(jìn)行過程中，私人部門也存在一定的自主空間。因此，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)PPP模式中合作雙方進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程和績(jī)效評(píng)定，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，才能使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。

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