國土空間規(guī)劃背景下的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展

一、社會背景

改革開放以來，我國結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求形成了“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”兩級國土空間規(guī)劃編制和管理體系，在一定程度上提升了國土資源利用效益。我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常迅速，傳統(tǒng)規(guī)劃模式已無法滿足城市日益增長的發(fā)展需求，以往的各類空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)，用地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同，銜接難度大的問題，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質(zhì)，總體上卻還沒有完全脫離行政部門分割、指標(biāo)管理的特征，各類規(guī)劃之間交叉重疊，無法真正落地。因此，正如十三屆全國政協(xié)常委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任楊偉民所說，要改革規(guī)劃體制，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。

二、規(guī)劃要點(diǎn)

現(xiàn)在我們所熟知的城鄉(xiāng)規(guī)劃是學(xué)科和實(shí)踐領(lǐng)域的統(tǒng)稱，指一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，具有公共政策屬性。

而國土空間規(guī)劃更像是國家空間發(fā)展的指南，可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上做出的安排。 

我國國土空間規(guī)劃以“五級三類”為主，即按照國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個行政等級編制，借助詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃來細(xì)化和落實(shí)總體規(guī)劃，以完成區(qū)域空間資源的規(guī)劃和利用。這種規(guī)劃體系在當(dāng)前開發(fā)區(qū)建設(shè)中非常普遍，如表1所示。

國土空間規(guī)劃體現(xiàn)國家意志和約束性，更加體現(xiàn)規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，國土空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得隨意修改和違規(guī)變更，同時國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了先進(jìn)技術(shù)的支撐，利用先進(jìn)的信息化手段來構(gòu)建全國統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺，并形成全國國土規(guī)劃的“一張圖”；同時國土空間規(guī)劃體現(xiàn)了“放管服”改革的要求，例如減少了報國務(wù)院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量，減少了過去審查內(nèi)容承載過多的問題，同時把縣以下的規(guī)劃審批權(quán)力交給省級政府，提高了行政審批效率。

三、對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的影響

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為一種特殊管理單元，是兩大新發(fā)展中的重要產(chǎn)物，將科技、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)融合在一起，形成了新型競爭性園區(qū)。這種園區(qū)規(guī)劃時需從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、城市功能等方面出發(fā)，做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)和國土規(guī)劃的整體融合，充分尊重產(chǎn)、城發(fā)展，協(xié)調(diào)資源架構(gòu)，打造符合城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)空間。

至2019 年，我國產(chǎn)城分離矛盾加劇，各地區(qū)均存在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市發(fā)展不同步現(xiàn)象，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃編制效果大打折扣，其具體體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）產(chǎn)業(yè)園區(qū)“畸變”規(guī)劃，發(fā)展初衷和建設(shè)模式不協(xié)調(diào)；（2）缺乏產(chǎn)城同步，用地粗放，生態(tài)資源浪費(fèi)嚴(yán)重；（3）產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能單一，生活服務(wù)設(shè)施欠缺，“退二進(jìn)三”問題嚴(yán)重等。為此，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)國土空間規(guī)劃中需從空間規(guī)劃原則出發(fā)，形成與產(chǎn)業(yè)園區(qū)特色、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，以保證規(guī)劃編制能夠科學(xué)、高效地實(shí)施。

目前在用地分類方面，規(guī)劃類型較多，不同規(guī)劃對于同一區(qū)域的土地分類缺乏銜接；其次，我國目前各地的土地分類標(biāo)準(zhǔn)有所不同，各個標(biāo)準(zhǔn)自成體系，這就導(dǎo)致同一地塊被定義成不完全一致的土地用途，給后續(xù)的管理帶來障礙。但隨著2020年自然資源部辦公廳印發(fā)了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51號），這標(biāo)志著未來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃在用地分類方面將更加統(tǒng)一，在國土空間規(guī)劃體系的不斷完善下，必然對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃編制、土地利用、行政審批、監(jiān)督等方面產(chǎn)生積極影響。

四、結(jié)語

編制產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃時，要在發(fā)展基礎(chǔ)上配置服務(wù)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、文化設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)城建設(shè)中的文化融合和特色塑造。這樣規(guī)劃不僅推動了產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市發(fā)展的整合，還在區(qū)域環(huán)境資源承載力基礎(chǔ)上賦予了其更多的產(chǎn)業(yè)價值，增強(qiáng)空間的適宜性、有效性、綜合性，使產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展更加均衡，滿足我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)國土空間規(guī)劃需求。

國土空間資源規(guī)劃工作開展的過程中需全面重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展，將兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在“五級三類”規(guī)劃方針基礎(chǔ)上優(yōu)化功能區(qū)建設(shè)、附加服務(wù)價值。同時，還需要注重生態(tài)建設(shè)，在空間規(guī)劃適宜性基礎(chǔ)上增添人文韻味，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的生態(tài)價值、人文價值，實(shí)現(xiàn)均衡化規(guī)劃，全面化發(fā)展。