43號文不是地方政府削權(quán)而是歸位

中國政府下決心清理地方債。

9月21日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見國發(fā)》(〔2014〕43號)，坊間對“43號文”給予了足夠的重視，認(rèn)為是地方削權(quán)的開始。

路透社隨后發(fā)布消息稱，財政部于近期下發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》(征求意見稿)，要求各地區(qū)匯總上報存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果，省級財政部門明年1月5日前上報，對于甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，可申請發(fā)行地方政府債置換。2015年年底前，符合條件的在建項目后續(xù)融資、政府債務(wù)資金不能滿足的，可按原渠道融資;2015年底之后地方政府債只能通過省級政府發(fā)行。

地方削權(quán)之說不符合事實，未來城鎮(zhèn)化的推進仍然需要地方政府的強大力量，43號文削減的是地方政府的債務(wù)嗜好，旨在推進地方政府只能的全面改革，從市場經(jīng)濟的重要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)、公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬降牟门?，促使地方政府全面歸位。只有從這個角度解讀，才能理解43號的意義，也才能推進改革向正確的方向行進。

扼制地方政府公司化現(xiàn)象，意味著未來靠地方政府經(jīng)濟競爭決定升遷位序的發(fā)展模式將得到改變。以往中國經(jīng)濟主要靠投資拉動，地方政府無論在土地整理、園區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面，均通過債務(wù)杠桿撬動地方投資?，F(xiàn)在地方政府的投資能力不再是考核的指標(biāo)，地方社會經(jīng)濟的和諧高效發(fā)展指標(biāo)，才是我們應(yīng)該關(guān)注的重點。

要改革，首先要處理遺留難題。兩份文件要解決的是到底有多少存量債，究竟如何償還、未來地方政府如何借貸的問題，其中關(guān)鍵是地方融資平臺處置。

地方政府可以舉債，但不能通過設(shè)立平臺企業(yè)假借企業(yè)、地方政府在背后增信的方式舉債。地方投融資平臺關(guān)停并轉(zhuǎn)，不再增加，這是好事，是降低地方平臺債風(fēng)險的惟一辦法。根據(jù)國家審計署2013年12月公告的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，全國共有約7170個融資平臺公司，從省、市、縣、區(qū)甚至鄉(xiāng)，都有投融資平臺公司，這些公司將轉(zhuǎn)型成為城投公司，剝離政府融資職能，不得新增政府債務(wù)。

轉(zhuǎn)型方式如下：有贏利的項目進行市場化處置，可以收費的公益型項目由投融資平臺的投城公司運作，主要由地方政府發(fā)行專項債券融資或采取政府與社會資本合作模式支持。對既有的債務(wù)分類整理后，或者改變發(fā)債方、或者出售、或者靠地方預(yù)算收入等方式，逐步清理目前的地方債。

地方政府仍然被允許舉債，但性質(zhì)已經(jīng)不同，不再是投融資平臺的企業(yè)債公司債，而是專項債與一般債：沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

地方舉債程序嚴(yán)格：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，報本級人大或其常委會批準(zhǔn)，在限額內(nèi)舉債，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。地方債納入地方預(yù)算管理，市縣甚至縣下的區(qū)喪失了自行的權(quán)利，由省級政府發(fā)行。政府債就是政府債，不會冒充為企業(yè)債，這么做對于地方政府有利，目前地方平臺發(fā)行的信托、債券等產(chǎn)品，按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)定價，成為地方債之后根據(jù)政府信用定價，價格將大大提升。以往有些專買平臺債的投資者，看中的就是企業(yè)債的價格與地方債的實質(zhì)，中間存在巨大的定價偏差，很快，這塊肥肉就不存在了。

地方債的發(fā)行改革，是與預(yù)算改革密切相關(guān)的，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算，地方債的發(fā)行、償還都是無源之水、無本之木。

地方債發(fā)行依據(jù)行政與市場原則，一方面需要上報審批確定風(fēng)險，另一方面，地方債的評級、出售等各方面都必須嚴(yán)格遵循市場原則，市場上不允許有特殊交易者存在。因此，地方債發(fā)行之初將是緩慢的，試點式的，要等到市場適應(yīng)才能提高效率。

真正的難點在于如何緩解既得利益者的對抗。如何處置近萬家既存的投融資平臺人員?人事改革在中國永遠(yuǎn)都是最難的改革，少說近百萬的員工到底該怎么處置?發(fā)改委審批企業(yè)債，包括大型央企與平臺債等，現(xiàn)在發(fā)改委的審批權(quán)沒有必要存在，發(fā)改委是否愿意?

平臺債風(fēng)險不會暴露，以新還舊等將繼續(xù)存在，為平臺公司留出了足夠的空間與時間。處理的過程將漫長而痛苦：中債資信公共機構(gòu)首席分析師霍志輝表示，“如果按照每年發(fā)行地方政府債券10000億元，其中50%用于置換債務(wù)，需要8-10年”，打持久戰(zhàn)吧。