國(guó)家規(guī)劃體系下國(guó)土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的聯(lián)系

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃的編制過程中經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的身影，但是兩者之間的關(guān)系尚無文獻(xiàn)進(jìn)行明確。本文嘗試從國(guó)家規(guī)劃的大體系下，通過分析近期發(fā)布的與國(guó)土空間規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相關(guān)文件，去解讀兩者之間的聯(lián)系。

一、 國(guó)家規(guī)劃體系下的國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是以區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與自然資源總體利用效率最大化為目標(biāo)，對(duì)國(guó)土資源開發(fā)行為類型與邊界進(jìn)行管制的重要工具。近年來國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)短鏈化和區(qū)域化、生產(chǎn)制造智能化和數(shù)字化、社會(huì)發(fā)展低碳化和綠色化、人口老齡化和少子化等趨勢(shì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)產(chǎn)生了系統(tǒng)性的深刻影響。為適應(yīng)發(fā)展環(huán)境的變化，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整是黨和國(guó)家當(dāng)前比較急切的任務(wù)。

2018年11月18日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出，在規(guī)劃體系中，發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，位于規(guī)劃體系的最上位;空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮支撐作用。

2018年底，一份《關(guān)于建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(代擬稿初稿)》提出，空間規(guī)劃是國(guó)家發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。與2015年4月25日中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見表述基本一致。提出國(guó)土空間規(guī)劃(五級(jí))、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的組成部分，未提出國(guó)土空間規(guī)劃體系，而是將國(guó)土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系的組成部分。

2019年1月23日，中央深改委第六次會(huì)議審議通過《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央作出的重大決策部署。同時(shí)提出，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

國(guó)家規(guī)劃體系圖示

二、 國(guó)家規(guī)劃體系下的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是指綜合運(yùn)用各種理論分析工具，從當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況出發(fā)，充分考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位、產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈、空間布局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)實(shí)施策略等做的科學(xué)計(jì)劃。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的主要內(nèi)容通常包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和特征、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位和目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和發(fā)展重點(diǎn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃的支撐條件建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策措施等方面。一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其核心是產(chǎn)業(yè)，要解決做什么、為什么、怎么做三個(gè)問題。

三、 國(guó)土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的聯(lián)系

國(guó)土空間管治是區(qū)域有序發(fā)展的基本保障，國(guó)土空間規(guī)劃除了要合理安排各專項(xiàng)規(guī)劃(產(chǎn)業(yè)、交通、能源、水利、生態(tài))對(duì)空間需求的布局，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要提出合理的空間需求和布局格局。另一方面，產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國(guó)土空間規(guī)劃的重要出發(fā)點(diǎn)、支撐點(diǎn)和著力點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)建設(shè)是貫穿國(guó)土空間規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展的重要議題。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的目的在于因地制宜，充分挖掘利用現(xiàn)有資源，通過產(chǎn)業(yè)的選擇、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的評(píng)價(jià)、產(chǎn)業(yè)布局的合理化等手段提高區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。因此產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往考慮近期規(guī)劃、多則5年左右的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題;而國(guó)土空間規(guī)劃則側(cè)重于在一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做出安排，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，因此國(guó)土空間規(guī)劃往往考慮20年左右、甚至更長(zhǎng)時(shí)期的人居環(huán)境與條件。因而，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃期和側(cè)重點(diǎn)各有不同，這是它們之間有可能產(chǎn)生矛盾和不協(xié)調(diào)的根源所在。

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間既存在相容性，又存在矛盾性;既互為先導(dǎo)，又互相促進(jìn)，呈現(xiàn)出不同的互動(dòng)和協(xié)調(diào)性問題。從另外一個(gè)角度看，這也是兩者之間的包容性。