“先租后讓”——一種土地開發(fā)模式的創(chuàng)新

現(xiàn)階段，很多地方政府手中的土地資源極其有限，怎樣找尋一種行之有效的模式，打擊企業(yè)“圍而不建”，合理促進(jìn)土地集約化利用，已是各地政府的共識。

浙江省率先提出“先租后讓”的理念，經(jīng)過近年來的實(shí)踐，對地方政府因地制宜、約束土地功能、提高土地集約化利用做出了重要貢獻(xiàn)，值得各地參考借鑒。

一、   傳統(tǒng)土地出讓模式的困境

前些年，一些地方政府為了招商或留住本地企業(yè)，利用各種優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落地。簽訂合作協(xié)議時，又對單位面積土地投入、產(chǎn)出強(qiáng)度等土地集約利用的硬指標(biāo)缺乏考核；對未達(dá)準(zhǔn)入指標(biāo)時的懲罰措施及退出機(jī)制也規(guī)定甚少。一些企業(yè)買地后不立即經(jīng)營，而是等待土地升值再進(jìn)行開發(fā)。

這種情況暴露出傳統(tǒng)土地出讓模式的弊端：

(一) 供應(yīng)年限過高

大多數(shù)土地出讓采用法定最高年限（即50 年），導(dǎo)致土地出讓周期過長。部分企業(yè)因經(jīng)營不善造成土地閑置，形成較長時間的土地資源浪費(fèi)。

(二) 項(xiàng)目合作協(xié)議不完善

在簽訂項(xiàng)目落地合作協(xié)議時，對企業(yè)的責(zé)任及義務(wù)、準(zhǔn)入指標(biāo)未達(dá)要求時的懲罰措施以及退出機(jī)制規(guī)定甚少。造成舊項(xiàng)目不退出，新項(xiàng)目難進(jìn)來的困局，招商引資缺乏彈性。

(三) 準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)篩選功能失效

從傳統(tǒng)的土地出讓模式效果來看，即便項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)再科學(xué)合理，也只能針對擬招引項(xiàng)目的預(yù)測數(shù)值、可行性研究報告進(jìn)行衡量，根本無法用實(shí)踐說話。甚至，一些企業(yè)為了拿到土地搞“數(shù)字造假”，在“紙面上”提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度、投資規(guī)模等，使得準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。

(四) 投機(jī)囤地現(xiàn)象頻出

企業(yè)“投機(jī)囤地，圍而不建”占用土地指標(biāo)，擾亂土地供應(yīng)秩序，影響政府土地規(guī)劃落地。使得有限的土地資源無法精準(zhǔn)地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而損害了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、   工業(yè)用地“先租后讓”模式

為了破解傳統(tǒng)土地出讓模式的困境，進(jìn)一步強(qiáng)化土地要素保障，2016 年，浙江在全國率先推廣工業(yè)用地“先租后讓”模式。“先租后讓”的實(shí)質(zhì)是讓企業(yè)先租賃土地，等進(jìn)入穩(wěn)定期后，再決定是否購買土地，從而減少因盲目購地所導(dǎo)致的土地浪費(fèi)。

參考全國已實(shí)施的省、市政策文件，工業(yè)用地“先租后讓”是指在供應(yīng)工業(yè)用地時約定一定條件，由工業(yè)用地中標(biāo)人或競得人先行以租賃方式開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，租賃期滿并達(dá)到約定條件后，按程序辦理出讓手續(xù)，將租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的供應(yīng)方式。以先租后讓方式供應(yīng)的土地，承租方在合同約定的租賃期內(nèi)可以建造工業(yè)廠房、必要的辦公用房等；如租賃期滿未達(dá)到約定條件，則政府收回土地。

三、    “先租后讓”模式的案例

(一) 浙江溫嶺經(jīng)驗(yàn)

溫嶺市結(jié)合“標(biāo)準(zhǔn)地”管理模式創(chuàng)新，探索推行工業(yè)用地“先租后讓”模式。該供地模式通過明確工業(yè)用地單位土地投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等約束性指標(biāo)，優(yōu)選新增工業(yè)用地項(xiàng)目，保障了項(xiàng)目按期建設(shè)投產(chǎn)，推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。溫嶺的“先租后讓”模式被浙江省經(jīng)濟(jì)體制改革工作小組確定為典型經(jīng)驗(yàn)，在全省進(jìn)行推廣。

溫嶺市“先租后讓”模式的具體做法是：先將國有建設(shè)用地使用權(quán)租賃給土地使用者，由土地使用者與國土部門簽訂租賃合同，再與鎮(zhèn)(街道)、管委會簽訂投資開發(fā)協(xié)議，租賃期滿并經(jīng)驗(yàn)收合格后，申請辦理協(xié)議出讓手續(xù)。工業(yè)用地出讓的最高年限不超過 50 年，租賃期間內(nèi)土地使用者不得擅自改變用途、不得轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)讓，租賃期滿未達(dá)到合同約定的產(chǎn)業(yè)類型、投資強(qiáng)度、投入產(chǎn)出等標(biāo)準(zhǔn)的，一年內(nèi)可申請延期一次，超過一年仍未達(dá)標(biāo)的，市政府將無償收回土地使用權(quán)。

目前溫嶺市已有多宗工業(yè)用地采取“先租后讓”的方式實(shí)現(xiàn)掛牌出讓和簽約。通過“先租后讓”這種精準(zhǔn)供地模式，進(jìn)一步破除了土地要素供給瓶頸制約，大幅降低企業(yè)用低成本，有效改善營商環(huán)境，為留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)助推民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展騰出了更大空間。

(二) 深圳龍崗案例

為了提升土地資源使用效率和產(chǎn)業(yè)空間集約化，2018年深圳市龍崗區(qū)政府與深圳市規(guī)劃國土委簽訂委區(qū)合作框架協(xié)議，旨在對規(guī)劃國土工作“深水區(qū)”“攻堅(jiān)區(qū)”進(jìn)行一系列的改革創(chuàng)新，為全市改革樹立典范。

2018年12月，寶龍科技城“先租后讓”試點(diǎn)地塊及坪地低碳城“聯(lián)合競買”地塊兩宗地成功掛牌出讓。其中，“先租后讓”地用地面積7394平方米，深圳市永聯(lián)科技股份公司以3270萬元競得。“聯(lián)合競買”地塊用地面積17648平方米，由深圳市裕富照明有限公司與深圳市光祥科技股份有限公司以底價聯(lián)合競得。

“委區(qū)合作”改革實(shí)踐開展以來，龍崗區(qū)利用資源優(yōu)勢，服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目，在土地和空間上“多做文章”,探索存量用地盤活新機(jī)制。同時，選取寶龍科技城片區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，探索“重點(diǎn)項(xiàng)目遴選、先租后讓、租讓結(jié)合”的新型土地供應(yīng)方式，鼓勵空間創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

這是率先在“一線城市”探索試行“先租后讓、租讓結(jié)合”的產(chǎn)業(yè)用地供給新模式，同時建立產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃國土、市場監(jiān)管、稅務(wù)等多部門的“全方位、全周期”聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制以及用地退出機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的供地精準(zhǔn)化、用地集約化、監(jiān)管責(zé)任化以及產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)化。

(三) 上海奉賢案例

上海奉賢利用“先租后讓”模式化解歷史遺留問題。2020年7月，上海市首宗以“先租后讓”模式供應(yīng)的工業(yè)用地在奉賢區(qū)簽約。

此次“先租后讓”的地塊位于上海市化學(xué)工業(yè)區(qū)奉賢分區(qū)，土地面積22畝，承租人為上海優(yōu)創(chuàng)化學(xué)品有限公司。該公司與原市化工區(qū)奉賢分區(qū)管委會簽訂了土地使用協(xié)議，于2005年開始建設(shè)廠房，由于土地指標(biāo)受限，當(dāng)時未辦理土地審批手續(xù)，變成了歷史遺留工業(yè)用地，給企業(yè)的發(fā)展帶來了不利因素。

當(dāng)?shù)卣逼髽I(yè)之所急，積極探索解決途徑，最終通過“先租后讓”方式供地，既有效降低了企業(yè)用地成本，又能在土地租賃期間實(shí)現(xiàn)存量產(chǎn)業(yè)用地的有效利用，為解決類似的工業(yè)用地歷史遺留問題提供了借鑒案例。

四、    “先租后讓”模式的優(yōu)勢

(一) 有助于地方政府精準(zhǔn)招商

“先租后讓”模式提高了政府在土地出讓過程中的主動權(quán)，該模式通過設(shè)定一定的租賃年限，讓項(xiàng)目以實(shí)際經(jīng)營業(yè)績證明其符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)了項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，篩選和留存了優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，提高政府了招商的精準(zhǔn)度。

(二) 有助于落實(shí)土地節(jié)約集約利用

節(jié)約集約用地、提高土地使用效益是國家層面提出并著力推廣的未來發(fā)展目標(biāo)。實(shí)行“先租后讓、彈性使用年限出讓” 通過在租讓環(huán)節(jié)設(shè)置項(xiàng)目前置條件，進(jìn)一步完善工業(yè)用地市場化配置制度，有效破解了低質(zhì)低效項(xiàng)目過多的問題，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。

(三) 有助于優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展

從企業(yè)的角度看，“先租后讓”將傳統(tǒng)的工業(yè)用地出讓分成前期租賃和后期出讓兩個階段，“先租”對應(yīng)的租金遠(yuǎn)小于直接出讓時所需支付的土地價款，減少了企業(yè)前期用地成本支出，減輕了企業(yè)運(yùn)行資金壓力。如果企業(yè)經(jīng)營不善，還可以提前終止租期，實(shí)現(xiàn)及時止損。

“先租后讓”模式能夠減輕用地成本對成長型企業(yè)的束縛，確保真正做實(shí)業(yè)的企業(yè)能夠拿到土地，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)留駐本土發(fā)展，激勵企業(yè)增強(qiáng)自身實(shí)力。

(四) 有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

“先租后讓” 模式在激勵實(shí)體企業(yè)做好經(jīng)營的同時，破解了部分企業(yè)“投機(jī)囤地”的問題，幫助政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)招商；提高了資源配置效率，實(shí)現(xiàn)了土地供應(yīng)市場良性循環(huán)；提高土地流轉(zhuǎn)效率，增加長期財政收入；增強(qiáng)了工業(yè)項(xiàng)目的有效投入，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、   應(yīng)用“先租后讓”模式的建議

(一) 把握政策方向，堅(jiān)持政府主導(dǎo)

工業(yè)用地的出讓開發(fā)，直接關(guān)系企業(yè)經(jīng)營成本、間接關(guān)系產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃、長遠(yuǎn)關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，必須充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的作用，做到綜合研判、統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)施策。結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，因地制宜建立健全工業(yè)用地“先租后讓”方案及配套政策體系，保障“先租后讓”模式有序推開。

(二) 尊重市場規(guī)律，激發(fā)企業(yè)活力

在擬出讓地塊區(qū)域進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，建立“先租后讓”地塊儲備庫和“先租后讓”企業(yè)候選庫“兩個庫”。打通政策宣傳和信息溝通渠道，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)充分了解“先租后讓”模式的優(yōu)勢和參與方式。

(三) 秉持契約精神，強(qiáng)化進(jìn)出考評

工業(yè)用地“先租后讓”的實(shí)質(zhì)是政府放棄短期收益、企業(yè)作出承諾、雙方實(shí)現(xiàn)互利共贏。必須按照公平公正、優(yōu)勝劣汰原則嚴(yán)格履行有關(guān)約定。不斷完善租讓地塊的績效評估體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對受讓企業(yè)在固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)出、畝均稅收、單位能耗等關(guān)鍵指標(biāo)的動態(tài)監(jiān)管，倒逼企業(yè)加大投資力度、改善項(xiàng)目運(yùn)營。對于未達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)行督促整改，整改不達(dá)標(biāo)的按照約定清退。