新時(shí)代下園區(qū)開發(fā)管理的實(shí)踐探索

目前我國(guó)園區(qū)開發(fā)管理已經(jīng)進(jìn)入了3.0時(shí)代，政府管理+企業(yè)運(yùn)營(yíng)”的模式在各地開始不斷的涌現(xiàn)，各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及現(xiàn)行示范經(jīng)驗(yàn)，正在不斷探索一條符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)管理模式，我們一直高度關(guān)注中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，在為企業(yè)和政府園區(qū)平臺(tái)提供咨詢的服務(wù)的同時(shí)，也與當(dāng)?shù)卣捌脚_(tái)公司一起共同探索園區(qū)的發(fā)展、創(chuàng)新模式和未來(lái)趨勢(shì)。

一、迭代發(fā)展下的園區(qū)形態(tài)

產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟(jì)或者園區(qū)經(jīng)濟(jì)是適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性、人文性、生態(tài)化、現(xiàn)代化和國(guó)際化而興起的新興市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，是地域經(jīng)濟(jì)主體的現(xiàn)代化、特色化和社會(huì)化。

園區(qū)1.0時(shí)代：由政府主導(dǎo)的園區(qū)開發(fā)管理時(shí)代。早期的產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)主要是由政府唱獨(dú)角戲，政府包攬一切，從藍(lán)圖規(guī)劃到開發(fā)建設(shè)，從招商引資到企業(yè)服務(wù)，差不多處處都是政府親力親為，平臺(tái)公司做的也是代工開發(fā)建設(shè)，對(duì)于后期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)并不涉及，很少考慮開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)留下了巨額的政府負(fù)債，2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，標(biāo)志著中央政府開始從“錢袋子”—財(cái)政預(yù)算體系入手，意圖從根本上管控住地方政府債務(wù)問(wèn)題。

園區(qū)2.0時(shí)代：由企業(yè)主導(dǎo)的園區(qū)開發(fā)管理時(shí)代。在國(guó)家嚴(yán)控地方債務(wù)的背景下，產(chǎn)業(yè)園的開發(fā)和管理逐漸向市場(chǎng)化開放，涌現(xiàn)了一大批專業(yè)的園區(qū)整體開發(fā)運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，例如蘇州工業(yè)園的中新集團(tuán)、聯(lián)動(dòng)U谷、華夏幸福、天安數(shù)碼城、億達(dá)中國(guó)、金榮集團(tuán)等，可見的市場(chǎng)前景和發(fā)展機(jī)遇無(wú)疑都吸引了眾多其他主體企業(yè)的參與，例如碧桂園、萬(wàn)科、金地等為代表的房地產(chǎn)企業(yè)，例如以康佳、TCL等為代表的制造業(yè)企業(yè)等。眾多的競(jìng)爭(zhēng)主體參與到園區(qū)的開發(fā)過(guò)程中直接有效地提升了整體園區(qū)的開發(fā)管理效益，助推了整體行業(yè)向?qū)I(yè)化、市場(chǎng)化、高效化等方面發(fā)展。但房地產(chǎn)的“短平快”模式同樣滲透到了產(chǎn)業(yè)園的開發(fā)運(yùn)營(yíng)之中，過(guò)度市場(chǎng)化、資本化、“概念化”的發(fā)展，直接傷害了整體行業(yè)的健康發(fā)展，同時(shí)也傷害到了入園企業(yè)主體和政府的利益。為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園的良性發(fā)展，政府對(duì)于園區(qū)運(yùn)營(yíng)者的要求越來(lái)越高，銀行也開始對(duì)“產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)”這類地產(chǎn)行業(yè)收縮貸款業(yè)務(wù)。

園區(qū)3.0時(shí)代：“政府管理+企業(yè)運(yùn)營(yíng)”的時(shí)代。全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化，中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在貿(mào)易摩擦、新冠疫情等內(nèi)外險(xiǎn)惡環(huán)境中如履薄冰，體制紅利、成本紅利、土地紅利的“三駕馬車”逐漸降速乃至停滯，政策趨勢(shì)疾疾轉(zhuǎn)向，靠著地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)騰飛而賺取土地增值利益的民營(yíng)性園區(qū)快速退位，取而代之的“政府管理+企業(yè)運(yùn)營(yíng)”模式快速發(fā)展，具體來(lái)看，是由開發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)管理職能，而由企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、招商引資服務(wù)、資本運(yùn)作和公共服務(wù)等園區(qū)運(yùn)營(yíng)職能。

圖1：園區(qū)三個(gè)時(shí)代的發(fā)展路徑

二、重點(diǎn)園區(qū)的實(shí)踐案例

1、蘇州新加坡工業(yè)園

(1)合理的園區(qū)規(guī)劃：蘇州工業(yè)園在建設(shè)的過(guò)程中確立了“先規(guī)劃后建設(shè)、先地下后地上”的科學(xué)開發(fā)程序，形成了“執(zhí)法從嚴(yán)”的規(guī)劃管理制度。規(guī)劃已開始就是高標(biāo)準(zhǔn)，投入了上千萬(wàn)，正是高投入和一流的規(guī)劃師保證了規(guī)劃精細(xì)，規(guī)劃代替了85%的工作量。

(2)管理和開發(fā)經(jīng)驗(yàn)：蘇州工業(yè)園有三個(gè)層次的管理框架，最高層是中新雙方政府高層組成的中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)，一般1-2年開一次會(huì);第二層是由蘇州市政府和新加坡裕廊工業(yè)區(qū)裕廊鎮(zhèn)管理局組成的雙邊工作委員會(huì)，定期開會(huì);第三層是由蘇州工業(yè)園借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)辦公室和新加坡貿(mào)工部軟件項(xiàng)目辦公室組織的管理委員會(huì)，經(jīng)常碰頭開會(huì)，解決日常問(wèn)題。建立了新的開發(fā)和管理體制。

管委會(huì)是園區(qū)的管理主體，園區(qū)管委會(huì)的主要職能是：根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和上級(jí)行政部門的授權(quán)，自主地行使園區(qū)周邊地區(qū)行政管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán);自主地、有選擇地借鑒新加坡經(jīng)濟(jì)和公共管理經(jīng)驗(yàn);監(jiān)督檢查工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施;制定并組織實(shí)施園區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;加強(qiáng)社會(huì)管理職能，創(chuàng)造良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，保證工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的正常運(yùn)行。

2、河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“管委會(huì)+公司”創(chuàng)新模式

“管委會(huì)+公司”創(chuàng)新模式是河南省在縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略背景下，發(fā)展產(chǎn)業(yè)補(bǔ)短板，機(jī)制創(chuàng)新培育新動(dòng)能的重大實(shí)踐。具體文件包括《河南省委、省政府辦公廳關(guān)于開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見》《河南省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》《2020年河南省推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)分類綜合評(píng)價(jià)辦法》等。

(1)定位分工明確：一是管委會(huì)定位。作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、社會(huì)事務(wù)管理等行政管理職，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的實(shí)際需要，承擔(dān)必要的行政管理服務(wù)職能，包括相關(guān)行政審批、審批前置等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)其職能回歸;二是產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司定位。作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的市場(chǎng)主體，在不增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的前提下實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，從“立項(xiàng)、融投、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)、還款”五位一體負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)運(yùn)營(yíng)。

(2)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司股權(quán)設(shè)置：產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資公司通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)或履行國(guó)資審批程序引資引進(jìn)央企、省屬功能性國(guó)有企業(yè)或社會(huì)資本，雙方通過(guò)股權(quán)合作與其在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成立具有獨(dú)立法人資格的合資公司：“產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司”，履行法定程序后依法合規(guī)授權(quán)合資公司作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主和法人單位。

(3)核心優(yōu)勢(shì)提煉：一是在不增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的前提下，既能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存量資產(chǎn)、資源的盤活利用;二是有效解決了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資建設(shè)補(bǔ)短板;三是公司化招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、生態(tài)打造等領(lǐng)域的工作更加市場(chǎng)化和專業(yè)化。

三、前瞻服務(wù)的園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)探索

我們一直高度關(guān)注中國(guó)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展，在為企業(yè)和政府園區(qū)平臺(tái)提供園區(qū)的定位、園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、招商需求、招商服務(wù)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等咨詢服務(wù)的同時(shí)，也與當(dāng)?shù)卣捌脚_(tái)公司一起共同探索園區(qū)的發(fā)展和趨勢(shì)，在未來(lái)園區(qū)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園將會(huì)逐漸回歸到其產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)的本質(zhì)，開發(fā)和管理模式也會(huì)日益清晰。

上述提到的蘇州工業(yè)園算是我國(guó)學(xué)習(xí)國(guó)際領(lǐng)先管理水平的最為成功的先行案例，而河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是在結(jié)合了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，借鑒了包括蘇州工業(yè)園在內(nèi)的典型園區(qū)后提出的發(fā)展和管理模式，兩種模式的存在必然也有其存在的背景和意義。

案例鏈接：漢中工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

漢中市是陜西省下轄的地級(jí)市，位于陜西省西南部，陜甘川三省交匯處。市境北鄰寶雞市、西安市，東接安康市，南界四川省達(dá)州市、巴中市、廣元市，西毗甘肅省隴南市，漢中市管轄9縣2區(qū)和1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，有152個(gè)鎮(zhèn)、24個(gè)街道辦，1903個(gè)村、284個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?86萬(wàn)，總面積2.72萬(wàn)平方公里。

總體來(lái)看，漢中主要的園區(qū)有11個(gè)，分布在下屬各個(gè)縣市之中，為了推動(dòng)全市產(chǎn)業(yè)園的良性發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、共享發(fā)展和特色發(fā)展，按照“大園區(qū)承載大產(chǎn)業(yè)、小園區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展思路，按照“一縣一區(qū)、一區(qū)多園、一園一業(yè)”的總體布局思路，總體上提出了“三大核心園區(qū)、四大骨干園區(qū)、三大重點(diǎn)園區(qū)、一大特色園區(qū)”(“3+4+3+1”)的核心布局方向。

在具體實(shí)施上來(lái)看，漢中市推動(dòng)下屬各個(gè)縣市的工業(yè)園區(qū)加快成立平臺(tái)公司，以漢中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、航空智慧新城、漢中高新技術(shù)開發(fā)為引領(lǐng)，通過(guò)平臺(tái)公司入股參股下屬各個(gè)工業(yè)園平臺(tái)公司的方式，有效介入到下屬各個(gè)縣市園區(qū)的管理和統(tǒng)籌，促進(jìn)了整個(gè)區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。另外，漢中市也通過(guò)政策的考核評(píng)價(jià)的方式引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)園的錯(cuò)位發(fā)展，2021年,市委、市政府審議通過(guò)了《漢中市工業(yè)園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性分類考核辦法》，其中提出通過(guò)設(shè)置園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占園區(qū)總產(chǎn)值比例、園區(qū)規(guī)上工業(yè)增加值占區(qū)域GDP比例等差異化指標(biāo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)園區(qū)聚焦主業(yè)、錯(cuò)位發(fā)展，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

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