【中國鄉(xiāng)村振興】如何從國際案例中獲得啟示？

2022年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》的重磅發(fā)布，再次表明全面推進鄉(xiāng)村振興是現(xiàn)階段中國實現(xiàn)民族復興的重要任務。而縱觀全球重要經(jīng)濟體如美國、韓國等，擁有探索城鄉(xiāng)發(fā)展平衡時對于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的成功經(jīng)驗，其經(jīng)驗值得我國加以借鑒并獲得啟示。

1、案例1-美國鄉(xiāng)村發(fā)展

據(jù)世界銀行公開數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，美國人口接近3.295億人。其中，農(nóng)村人口占比約17.34%，農(nóng)村人口不到6000萬，而農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總?cè)丝诒壤挥?.34%。但依靠這1%的農(nóng)民不僅養(yǎng)活了美國3億多人，并且還使美國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，擁有了高度發(fā)達的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。這一系列成就的取得與美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策密切相關。

自二十世紀三十年代起，美國開始了促進鄉(xiāng)村發(fā)展的各項積極實踐，通過立法為各項財政支持政策提供了法律支持，建立了城市與鄉(xiāng)村共生的一體化模式，在促進農(nóng)民增收和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了積極的促進作用。在這個過程中，美國提出了鄉(xiāng)村發(fā)展(Rural Development)概念，以提高鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和經(jīng)濟福祉為目標，以政府扶持、社會參與和技術援助為手段，通過培養(yǎng)鄉(xiāng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟增長。

觀察美國鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃，可以總結(jié)出以下幾個實踐經(jīng)驗：

一是健全完善的法律法規(guī)體系。這是美國政府對農(nóng)村發(fā)展的重要舉措，也是美國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。從二十世紀三十年代的《農(nóng)村電氣化法案》開始，美國逐步拉開了農(nóng)村發(fā)展政策法治化的序幕。隨后的諸如《農(nóng)村發(fā)展法》、《農(nóng)業(yè)和消費者保護法》以及《食品、農(nóng)業(yè)、保護和貿(mào)易法》等法案進一步鞏固了政策對于美國鄉(xiāng)村發(fā)展的作用。從二十世紀七十年代到九十年代，美國農(nóng)村法治化不斷深化。進入二十一世紀后，美國農(nóng)場法等法律法規(guī)不斷得到創(chuàng)新，以適應新時代美國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的需要。直到現(xiàn)在，美國已經(jīng)形成了較為完善健全的農(nóng)村法律法規(guī)體系。

表1 美國歷年農(nóng)村發(fā)展相關法律法規(guī)匯總

資料來源：公開信息，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

二是重視農(nóng)民主體地位。“尊重本地農(nóng)民，以本地農(nóng)民為主體”是美國農(nóng)村發(fā)展所堅持的重要原則之一。可見，農(nóng)民始終是農(nóng)村發(fā)展的主體和主要受益者。為充分保障農(nóng)民收入，《農(nóng)業(yè)法案》提高了項目覆蓋面，實施了農(nóng)業(yè)收入補貼、農(nóng)業(yè)保險等方面改革，實行職業(yè)資格準入制度和職業(yè)農(nóng)民登記注冊制度。從職業(yè)認知和準入門檻來看，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為一個體面的職業(yè)，與從事銀行業(yè)、工業(yè)等行業(yè)是一樣的，只是社會分工不同，民眾不會把“農(nóng)民”這一職業(yè)等同于社會底層。

三是提高機械化和規(guī)?；潭?。規(guī)模化是美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎，高機械化水平讓農(nóng)場主可以承擔更少勞動強度，保證了美國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和勞動力成本優(yōu)勢，使農(nóng)村有更強的抵御自然風險和市場風險的能力。據(jù)統(tǒng)計，21世紀美國每個農(nóng)場的勞動力平均為1.4個，1個單位的勞動力就可以為150人提供農(nóng)產(chǎn)品。更重要的是，美國一直保持著對農(nóng)業(yè)科研的高投入，科研成果成功催生了新的農(nóng)業(yè)模式。據(jù)統(tǒng)計，這些創(chuàng)新科技成果的推廣，幫助農(nóng)業(yè)帶來高于75%以上增產(chǎn)。

四是完善農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)民要掌握更多高新技術、更懂管理，因此需要更完善的農(nóng)民職業(yè)教育體系。從十九世紀開始，美國就以立法的形式對新農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)勞動者或農(nóng)業(yè)組織等不同人群的培訓和教育做出明確規(guī)定，利用美國高校密集的人才和先進的設備等優(yōu)勢，集中了大量人力物力開展有針對性的農(nóng)業(yè)教研工作，不斷培養(yǎng)大批農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的實用型人才。由于職業(yè)教育和技術的不斷深入，美國的農(nóng)業(yè)已經(jīng)發(fā)展為一個高效率、高科技、高收益的產(chǎn)業(yè)。

五是重視農(nóng)村功能分區(qū)規(guī)劃。美國非常重視農(nóng)村規(guī)劃，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶、農(nóng)作物帶、居住區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等都會嚴格進行功能區(qū)劃。特別是在二戰(zhàn)后制定農(nóng)村規(guī)劃的過程中，地方政府和社會團體共同負責地方農(nóng)村的發(fā)展規(guī)劃，動員村民參與農(nóng)村建設，支持城鄉(xiāng)一體化建設，營造宜居環(huán)境。在農(nóng)村總體規(guī)劃中，美國政府高度重視生態(tài)保護，強調(diào)人與自然和諧相處，追求可持續(xù)發(fā)展。

2、案例2-韓國“新村運動”

“新村運動”也稱“新鄉(xiāng)村運動”，給韓國帶來了巨大的變化，為韓國從世界上最貧窮的國家之一發(fā)展成為世界重要經(jīng)濟體奠定了基礎。上世紀70年代，韓國在推進工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程中，出現(xiàn)了工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失調(diào)的問題。為解決這一問題，在1970年4月，韓國政府發(fā)起了“新村運動”，韓國以改善生產(chǎn)、生活環(huán)境為重點的“新村運動”，創(chuàng)造了發(fā)展中國家農(nóng)村建設跨越式、超常規(guī)發(fā)展的成功模式。

韓國建設“新村運動”的發(fā)展過程可以分為以下四個階段：

第一階段(1970～1973年)為起步階段，主要是通過地方行政區(qū)公布建設新村運動的20個建設項目，如擴展進入村莊的道路、架設小型橋梁、修繕房屋、改良水井、改良廚房和廁所、建設公共浴池和洗衣房、修筑河堤等，由政府向全國35950個農(nóng)漁村免費提供水泥、鋼材、木材等材料并給予指導，讓農(nóng)民來完成改善環(huán)境、提高生活水平等行動，以激發(fā)農(nóng)民建設“新村運動”的積極性、創(chuàng)造性和勤勉、合作精神。

第二階段(1974~1976年)為全面發(fā)展階段。這一階段，在繼續(xù)加強基礎設施建設的同時，著力幫助農(nóng)民增加收入。具體有：制定增加收入計劃，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu);促進農(nóng)業(yè)機械化，提倡集體耕作，發(fā)展多種經(jīng)營;推廣普及良種和高產(chǎn)耕作技術，種植蔬菜，飼養(yǎng)家畜，集體造林;興辦“新村運動”工廠等措施。在這一階段，農(nóng)業(yè)連年獲豐收，城多居民收入同步增長。同時，建設“新村運動”迅速擴散到城鎮(zhèn)，成為全國性的現(xiàn)代化建設活動。

第三階段(1977～1980年)為增加收入綜合開發(fā)階段。從1977年第四個經(jīng)濟開發(fā)五年計劃的第一年度起，政府在繼續(xù)推進各項增加收入事業(yè)的同時，著力推進治山綠化十年計劃事業(yè)、大面積山地開發(fā)六年計劃事業(yè)、農(nóng)村電氣化事業(yè)、整頓農(nóng)民事業(yè)，大力開展農(nóng)業(yè)機械化運動和保護自然運動。前兩個階段，是以各種農(nóng)作物和一戶戶農(nóng)家為對象，以生產(chǎn)為重點。在第三階段，范圍擴大到邑、面等單位，使農(nóng)協(xié)成為推進事業(yè)的主體，把事業(yè)計劃從建立農(nóng)家的基礎擴大到畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售、特產(chǎn)農(nóng)業(yè)等方面，使之有機結(jié)合起來，形成立體結(jié)構(gòu)。同時，還積極推動農(nóng)村保險業(yè)的發(fā)展，支援農(nóng)村的文化建設和農(nóng)工開發(fā)區(qū)建設。

表2 1965年到1990年韓國農(nóng)業(yè)機械的使用情況(單位：千臺)

資料來源：韓國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

第四階段(1981年以后)為自我發(fā)展階段。進入80年代以后，韓國政府大幅度調(diào)整建設“新村運動”的政策與措施，并由主導者的身份逐漸轉(zhuǎn)化為規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務以及提供一些財政、物資、技術和服務等支援的身份，著重調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進一步發(fā)展多種經(jīng)營，大力發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)、流通業(yè)，指定和開發(fā)農(nóng)工地區(qū)，繼續(xù)提高農(nóng)漁民收入等;注重農(nóng)村社區(qū)建設，著重加強國民倫理道德與法制教育，在抓好農(nóng)村綜合開發(fā)工作的基礎上，傳承和培養(yǎng)建設“新村運動”的精神與理念。

3、對中國鄉(xiāng)村振興的啟示

中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。2004年1月，針對全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢的情況，中央下發(fā)《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，此后至2022年連續(xù)十九年發(fā)布以“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)為主題的中央一號文件，強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。

美國、韓國鄉(xiāng)村發(fā)展的歷程分別比中國領先了半個世紀和十幾年的時間，雖然中美韓三國發(fā)展階段不同，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景特征、土地所有制也存在差異，但三個國家都十分重視鄉(xiāng)村在社會經(jīng)濟中的發(fā)展問題。更早實行農(nóng)村振興發(fā)展的國家，目前的發(fā)展情況在一定程度上是對后發(fā)國家未來景象的一種展示，學習美、韓兩個國家的鄉(xiāng)村發(fā)展政策調(diào)整過程中的經(jīng)驗對于中國鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)具有一定的借鑒意義。

(1)頂層設計

加快推進鄉(xiāng)村振興政策法制化，建立鄉(xiāng)村振興的管理體系并明確各方權責

美國的實踐證明，通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，是應對政策執(zhí)行隨意化的有效手段。目前中國針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的立法層次過低，大部分政策停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章制度層面上，沒有更高層次法律效力的約束，會導致政策執(zhí)行規(guī)范性差、落實不到位等問題。因此必須促進鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與建設的機制化和法定化，并建立鄉(xiāng)村振興自上而下的管理體系，明確各方權利和責任，做好鄉(xiāng)村振興的頂層規(guī)劃設計。一方面，各地可根據(jù)實際情況制定促進鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)及規(guī)章，全面夯實鄉(xiāng)村振興的法治性基礎。另一方面，自上而下可建立分層級建立專門負責鄉(xiāng)村振興的行政機構(gòu)，明確和強化各級政府的“三農(nóng)”投入責任，并構(gòu)建農(nóng)村政策實施的督查機制，規(guī)范各項政策的實施方案，借此保障鄉(xiāng)村發(fā)展政策的有效落實。

(2)財政投入

建立多元化資金投入渠道，創(chuàng)新扶持模式并注重財政性政策的激勵效率

目前中國鄉(xiāng)村的基礎條件較為薄弱，需要巨額的資金投入支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，政府要鼓勵面向貧困鄉(xiāng)村擴大財政供給，可以考慮適當引入來自城市及海外工商資本等各類社會資本，號召廣大農(nóng)民和社會各界參與鄉(xiāng)村振興。在實操過程中，財政部門可以創(chuàng)新社會資金的管理模式，發(fā)揮財政資金的杠桿“撬動”作用，制定金融機構(gòu)服務鄉(xiāng)村振興的考核方法，積極鼓勵金融和民間社會資本投入鄉(xiāng)村發(fā)展，提高支農(nóng)資金配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供更加可持續(xù)的資金來源。要充分發(fā)揮財政資金的激勵性引導作用，保障農(nóng)業(yè)融資渠道暢通，增加資金流通的透明度，確保財政投入結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村振興重點領域相適應。

(3)人才培養(yǎng)

中國應該加強鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)，完善農(nóng)民職業(yè)教育體系

盡管韓國、美國在鄉(xiāng)村發(fā)展振興的做法不同，但都很重視人才在鄉(xiāng)村振興中的作用。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，已經(jīng)實現(xiàn)全面脫貧后，中國鄉(xiāng)村振興的目標更加多元化，需要打造更高素質(zhì)的鄉(xiāng)村基層領導、農(nóng)民隊伍。因此可以綜合韓國的新村運動培養(yǎng)方案和美國完善農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系的經(jīng)驗，從農(nóng)村內(nèi)部挖掘出人才，再進行農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟和管理等方面的培訓，讓他們能夠勝任發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、一村一品等任務的領導工作。另外，還可以完善農(nóng)業(yè)職業(yè)教育體系，幫助農(nóng)民實現(xiàn)再教育和教育提升，并利用當?shù)乜蒲性核蛟盒５攘α?，開展有針對性的農(nóng)業(yè)教研工作，以此助力鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)。

(4)保障措施

統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共性基礎設施的布局與建設，提高鄉(xiāng)村公共服務的供給質(zhì)量

近年以來，中國政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的投入持續(xù)加大，“村村通”等支持措施接連出臺，在一定程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)基礎設施嚴重匱乏的問題。但由于歷史原因，農(nóng)村基礎脆弱的問題仍然十分嚴峻，不同區(qū)域的基礎建設水平不平衡，水、電和公路等設施建設普遍滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。為此，現(xiàn)階段中國政府有必要繼續(xù)加大財政資金的支持力度，優(yōu)先將學校、醫(yī)院、消防、圖書館、廣場等公共基礎設施納入發(fā)展規(guī)劃。適應綠色化和數(shù)字化等時代發(fā)展形勢，提高交通、綠色能源和通訊設施的投入力度，提升農(nóng)業(yè)機械化程度，以此提升產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率。推動公共服務向鄉(xiāng)村延伸，以滿足農(nóng)村居民的生活與工作要求，實施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和建設必須要有長效管理，應通過完善鄉(xiāng)村社會保障體系舉措，解決鄉(xiāng)村農(nóng)民發(fā)展遇到的問題，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供保障。

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