【案例賞析】1.5級(jí)開(kāi)發(fā)——土地開(kāi)發(fā)新玩法

現(xiàn)階段，我國(guó)的城市發(fā)展受到土地供應(yīng)制約的效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)模式弊端逐漸顯現(xiàn)，土地開(kāi)發(fā)模式變革的需求逐漸顯現(xiàn)。在我國(guó)最早感受到土地資源約束的深圳、東莞等地相繼進(jìn)行了土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的模式探索和創(chuàng)新實(shí)踐。

一、 何為1.5級(jí)開(kāi)發(fā)?

關(guān)于1.5級(jí)開(kāi)發(fā)，東莞市于2018年印發(fā)《東莞市土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)操作指引》，是國(guó)內(nèi)第一個(gè)發(fā)布土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)政府文件的城市。東莞市將1.5級(jí)開(kāi)發(fā)定義為：“為盤(pán)活政府預(yù)控的儲(chǔ)備土地，加快戰(zhàn)略地區(qū)的土地預(yù)熱，解決遠(yuǎn)景規(guī)劃與近期開(kāi)發(fā)訴求的矛盾，政府將基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、潛在價(jià)值較高的地塊，短期租賃給承租人進(jìn)行過(guò)渡性開(kāi)發(fā)利用，待片區(qū)預(yù)熱、地價(jià)提升后，政府按約定收回土地，并按遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)施。”

其實(shí)，早在2014年，深圳前海管理局就提出了梯級(jí)土地開(kāi)發(fā)模式，其中深圳“梯級(jí)土地開(kāi)發(fā)”五級(jí)中的第三級(jí)與東莞1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的定義類似，即“根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和土地開(kāi)發(fā)時(shí)序，選擇基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、土地價(jià)值空間高的地塊，采用建設(shè)可移動(dòng)、可生長(zhǎng)的建筑和設(shè)施，開(kāi)展品牌及影響力活動(dòng)，在建設(shè)過(guò)程中展現(xiàn)前海未來(lái)形象，挖掘土地價(jià)值，形成滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”。

二、 1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)

中國(guó)的土地開(kāi)發(fā)常常分為一級(jí)開(kāi)發(fā)和二級(jí)開(kāi)發(fā)，前者是指政府主導(dǎo)的征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基建行為，后者則是指土地使用者直接對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的行為。介乎兩者之間的1.5級(jí)開(kāi)發(fā)，一方面滿足入園企業(yè)的短期入駐辦公需求，另一方面也可以作為這片新區(qū)的形象展示窗口，具有靈活性、過(guò)渡性、模塊化、市場(chǎng)性等優(yōu)勢(shì)。

1. 靈活性優(yōu)勢(shì)

由于是過(guò)渡性開(kāi)發(fā)，1.5級(jí)項(xiàng)目的建設(shè)往往采用模塊化建筑，不僅實(shí)現(xiàn)了較短的建設(shè)周期，節(jié)約了時(shí)間成本，而且踐行了低碳環(huán)保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構(gòu)建。

總體上，土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)明顯比傳統(tǒng)的土地開(kāi)發(fā)模式更具有靈活性。在出讓、管理、開(kāi)發(fā)、建設(shè)等多個(gè)方面都能體現(xiàn)，例如差別化土地出讓制度適應(yīng)不同開(kāi)發(fā)主體需求，監(jiān)督管理與市場(chǎng)接軌，投入收益依靠政企之間的個(gè)案磋商，建設(shè)可生長(zhǎng)的模塊化建筑實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)式開(kāi)發(fā)建設(shè)等。

2. 過(guò)渡性優(yōu)勢(shì)

土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)渡性主要分為兩個(gè)層面：

一是用地權(quán)屬的過(guò)渡，政府將土地轉(zhuǎn)讓或租借給開(kāi)發(fā)主體都是具有相對(duì)時(shí)間限制的，一般為10年左右的區(qū)間，到期后將土地權(quán)屬歸還政府。

二是城市功能的過(guò)渡，1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的功能導(dǎo)向與該區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)存在直接的關(guān)聯(lián)。待片區(qū)開(kāi)發(fā)條件成熟時(shí)，將拆除1.5級(jí)園區(qū)，按遠(yuǎn)景規(guī)劃出讓土地。所以說(shuō)，1.5級(jí)開(kāi)發(fā)既能保持長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃穩(wěn)定，又能適應(yīng)近期發(fā)展需要。

3. 模塊化優(yōu)勢(shì)

土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的建筑形式普遍采用模塊化建筑，實(shí)現(xiàn)園區(qū)建設(shè)的模塊化靈活組合。該建筑形式實(shí)現(xiàn)了建筑的快速安裝、可拆卸移動(dòng)、綠色環(huán)保。1.5級(jí)園區(qū)開(kāi)發(fā)只建造地上建筑，禁止建設(shè)地下建筑，建筑基礎(chǔ)采用裝配式混凝土基礎(chǔ)，拆除后可實(shí)現(xiàn)土地快速恢復(fù)，減少后續(xù)土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的投資建設(shè)成本。

1.5級(jí)項(xiàng)目采用模塊化建筑，不僅實(shí)現(xiàn)了較短的建設(shè)周期，節(jié)約了時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，而且踐行了低碳環(huán)保的綠色建筑理念，有利于綠色城市構(gòu)建。

4. 經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)

土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)性體現(xiàn)在政府土地收入與企業(yè)發(fā)展投入的置換，在區(qū)域缺乏動(dòng)能或是市場(chǎng)環(huán)境較弱的時(shí)期，單一依靠政府投入會(huì)導(dǎo)致大量負(fù)債壓力，企業(yè)主體又缺乏主管能動(dòng)性。

1.5級(jí)開(kāi)發(fā)相當(dāng)于把以前的“排隊(duì)式”開(kāi)發(fā)升級(jí)為“齒輪式”開(kāi)發(fā)，縮短了建設(shè)時(shí)長(zhǎng)、提前展示區(qū)域形象，迅速預(yù)熱地塊、迅速聚集人氣、拉動(dòng)區(qū)域土地升值。土地預(yù)熱后，對(duì)于后來(lái)接手的開(kāi)發(fā)商而言，節(jié)約了土地、建安、人力、招商等成本。

1.5級(jí)開(kāi)發(fā)通過(guò)土地短期低價(jià)借出為市場(chǎng)讓利，既不損失土地價(jià)值權(quán)益、又符合市場(chǎng)規(guī)律，是一種典型的市場(chǎng)化的政企合作模式，有助于區(qū)域開(kāi)發(fā)健康、可持續(xù)地進(jìn)行。

三、 1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的案例

1. 深圳萬(wàn)科前海企業(yè)公館

深圳前海深港合作區(qū)成立之初，相當(dāng)一部分土地已經(jīng)出讓，土地資源極為珍貴，同時(shí)區(qū)域開(kāi)發(fā)處于起步階段，發(fā)展重心、意圖都相對(duì)模糊，土地資源精準(zhǔn)配置成為前海必解之題。2011年12月，深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局全資成立深圳市前海開(kāi)發(fā)投資控股有限公司，負(fù)責(zé)前海合作區(qū)內(nèi)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目投資等，是前海開(kāi)發(fā)建設(shè)主體單位和規(guī)劃落地執(zhí)行單位。在起步階段，公司面臨資金不足、人員短缺等方面的問(wèn)題，但作為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略新區(qū)又必須迅速亮出招牌，出形象、聚人氣、見(jiàn)效益。

為了尋求破局，深圳市前海開(kāi)發(fā)投資控股有限公司通過(guò)招標(biāo)找到萬(wàn)科來(lái)合作萬(wàn)科前海企業(yè)公館項(xiàng)目，創(chuàng)新出了全國(guó)首例1.5級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。萬(wàn)科前海企業(yè)公館的供地開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式為：

第一階段：該地塊以協(xié)議方式將土地租賃給前海管理局下屬平臺(tái)公司——深圳市前海開(kāi)發(fā)投資控股有限公司，土地租期為八年，規(guī)劃用途為臨時(shí)商業(yè)辦公用地，地上建筑物為模塊化臨時(shí)建筑，便于后期回收。土地租賃期間免收租金，十年到期后續(xù)期需要繳納租金。租賃期間不得改變用途和轉(zhuǎn)租，因生產(chǎn)需要，可以依法出租土地上的臨時(shí)建筑。

第二階段：深圳市前海開(kāi)發(fā)投資控股有限公司通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，以BOT的形式與深圳萬(wàn)科合作，成立項(xiàng)目公司深圳市萬(wàn)科前海公館建設(shè)管理有限公司。BOT協(xié)議有效期為八年，由萬(wàn)科負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，享有收益權(quán)。萬(wàn)科以零租金獲得土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，但開(kāi)發(fā)利用受到規(guī)范，約定園區(qū)投資強(qiáng)度1.5萬(wàn)元/平，總投資約8億元;不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目股權(quán);所有公館只租不售、租約最短時(shí)限3年;8年期滿后無(wú)償移交政府等。

萬(wàn)科前海企業(yè)公館項(xiàng)目建成后，很快就顯示出1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)。前海企業(yè)公館項(xiàng)目從中標(biāo)到開(kāi)園只用了475天，而前海自貿(mào)區(qū)的大部分物業(yè)很多都要等到3年以后才能交付使用，大量入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)，尤其是來(lái)自香港和海外的金融企業(yè)急于尋找辦公地點(diǎn)。所以前海企業(yè)公館項(xiàng)目很快實(shí)現(xiàn)100%滿租，入駐的企業(yè)群星云集，包括亞洲保理、渣打銀行、匯豐銀行、前海證券、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、平安銀行、華銀基金、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中集、碧桂園、葛洲壩、首創(chuàng)等，最高峰時(shí)園區(qū)的租金水平同深圳福田CBD甲級(jí)辦公物業(yè)的租金水平不相上下。

萬(wàn)科前海企業(yè)公館是前海首個(gè)落成的商業(yè)辦公項(xiàng)目，自然成為前海的第一扇窗口。靈活、個(gè)性、輔以園林景觀的企業(yè)公館建筑群以新穎、現(xiàn)代化的形象，成為前海的形象展示窗口。具有金融創(chuàng)新、深港合作特性和強(qiáng)大品牌示范效應(yīng)的代表性標(biāo)桿企業(yè)齊聚前海企業(yè)公館，凝聚起前海的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

2. 東莞鳒魚(yú)洲舊工業(yè)區(qū)活化項(xiàng)目

東莞作為制造業(yè)重鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)一直面臨著空間資源緊缺的巨大挑戰(zhàn)。東莞面積2465平方公里，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超過(guò)45%，接近深圳，并遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的30%的臨界點(diǎn)。東莞過(guò)去依靠要素驅(qū)動(dòng)和增量空間拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)模式已難以為繼。同時(shí)，東莞經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益上仍存在不小的提升空間。在此背景下，東莞市首例實(shí)施1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目——鳒魚(yú)洲舊工業(yè)區(qū)活化項(xiàng)目千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。

2019年3月，東莞實(shí)業(yè)投資控股集團(tuán)有限公司全資子公司東莞市莞城建筑工程有限公司，以底價(jià)12500萬(wàn)元競(jìng)拍取得東莞市莞城區(qū)鳒魚(yú)洲地塊15年租賃權(quán)，地塊面積約9.5萬(wàn)平方米。

交易結(jié)構(gòu)示意圖

鳒魚(yú)洲地塊規(guī)劃分成3個(gè)部分，包括特色旅游區(qū)、濱江體育公園和雙創(chuàng)辦公區(qū)。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方對(duì)三個(gè)特色功能區(qū)進(jìn)行臨時(shí)性用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)舊工業(yè)區(qū)歷史建筑進(jìn)行活化再利用，項(xiàng)目的總投資額約4.24億元。

鳒魚(yú)洲舊工業(yè)區(qū)活化項(xiàng)目在對(duì)歷史遺存進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，引入文創(chuàng)、科創(chuàng)、展覽、文旅等新的產(chǎn)業(yè)要素或文化資源，力爭(zhēng)打造成全國(guó)工業(yè)遺存改造的標(biāo)桿項(xiàng)目、粵港澳大灣區(qū)“國(guó)際制造中心”的展示窗口、東莞歷史文化保護(hù)的示范單位、東莞城市升級(jí)改造的先行標(biāo)兵、東莞重要旅游集散地。

3. 長(zhǎng)沙高鐵新城

在長(zhǎng)沙城市的發(fā)展規(guī)劃中，長(zhǎng)沙高鐵新城是城市窗口門(mén)戶，是發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的重要節(jié)點(diǎn)。長(zhǎng)沙高鐵新城立足于中國(guó)中部現(xiàn)代化綜合交通大樞紐、湖南省“3+5”城市群中心、長(zhǎng)沙市最主要的城市副中心。建好建優(yōu)高鐵新城，構(gòu)建長(zhǎng)沙的形象展示窗口，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)帶動(dòng)全市、全省乃至中部區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。長(zhǎng)沙高鐵新城的建設(shè)目標(biāo)是建立一個(gè)土地集約開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、區(qū)域功能凸顯、經(jīng)濟(jì)輻射力強(qiáng)、未來(lái)成長(zhǎng)度高、生活優(yōu)美宜居的城市區(qū)域中心，打造成集‘商貿(mào)、科技、生態(tài)’于一體的現(xiàn)代城市CBD。

由于承擔(dān)了重大的歷史使命，長(zhǎng)沙高鐵新城的建設(shè)同樣采取了1.5級(jí)開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)。該試點(diǎn)項(xiàng)目占地35畝，總建筑面積19740平方米，建造三棟辦公樓及其配套設(shè)施，辦公樓全部采用模塊化建筑。項(xiàng)目園區(qū)建設(shè)采用了“海綿城市”環(huán)保節(jié)能理念，充分利用原有地形地貌，組織雨水收集、回收利用。園區(qū)內(nèi)建立起光伏發(fā)電系統(tǒng)，為日常辦公、生活、路燈照明等方面提供用電。同時(shí)，項(xiàng)目采用再生能源技術(shù)，結(jié)合蓄能系統(tǒng)，建設(shè)新型能源站，在園區(qū)內(nèi)采取集中供冷供熱，最大限度實(shí)現(xiàn)能源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)。

長(zhǎng)沙高鐵新城1.5級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目定位為高鐵新城的孵化基地，既是高鐵新城的投資建設(shè)基地，也是未來(lái)高鐵新城建設(shè)的縮影。該項(xiàng)目采用海綿城市、綠色建筑等最新環(huán)保節(jié)能理念，迅速構(gòu)建起長(zhǎng)沙的城市未來(lái)形象展示窗口，為整個(gè)新城的規(guī)劃開(kāi)發(fā)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)達(dá)到了片區(qū)預(yù)熱，土地板塊階梯式穩(wěn)步發(fā)展的效果。

4. ?？诮瓥|新區(qū)1.5級(jí)企業(yè)港

海口市江東新區(qū)1.5級(jí)企業(yè)港項(xiàng)目(一期)是海南省首個(gè)土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式項(xiàng)目，承擔(dān)著貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，打造海口江東新區(qū)辦公旗艦成為“自貿(mào)新標(biāo)桿、開(kāi)放新高地”的重任。

江東新區(qū)1.5級(jí)企業(yè)港項(xiàng)目的背景是區(qū)域性辦公場(chǎng)所的供不應(yīng)求。截至2020年10月底，?？诮瓥|新區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)達(dá)6302家，前10月內(nèi)新增2692家。但江東新區(qū)內(nèi)僅開(kāi)維生態(tài)城、羅牛山產(chǎn)業(yè)園內(nèi)有少量辦公載體，江東新區(qū)起步區(qū)及其周邊辦公樓宇正處在前期規(guī)劃和施工階段，預(yù)計(jì)3年后才能大量面向市場(chǎng)供應(yīng)，辦公載體供需矛盾突出。為解決辦公載體供需矛盾，江東新區(qū)參考深圳前海“萬(wàn)科企業(yè)公館”開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式，建設(shè)江東新區(qū)企業(yè)港。

江東新區(qū)企業(yè)港項(xiàng)目(一期)在建設(shè)中采用“模塊化鋼結(jié)構(gòu)+集成模塊結(jié)構(gòu)”建造技術(shù)，僅用70天就實(shí)現(xiàn)了總建筑面積2.3萬(wàn)平方米的建筑主體建成，進(jìn)入室內(nèi)裝修等收尾階段，完成了90天極限工期內(nèi)快速亮相海南自貿(mào)港的要求，成為海口市首批綠色樣板建筑。

江東新區(qū)企業(yè)港項(xiàng)目在規(guī)劃上綜合考慮了未來(lái)江東新區(qū)入駐企業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)人才的辦公需求，科學(xué)規(guī)劃餐飲、文化、娛樂(lè)、購(gòu)物等多種業(yè)態(tài)，采用“步行街+低密度院落式辦公+多個(gè)休閑廣場(chǎng)”的規(guī)劃模式，購(gòu)物、餐飲、娛樂(lè)等配套設(shè)施一應(yīng)俱全，打造江東新區(qū)乃至海南低密度花園式辦公園區(qū)標(biāo)桿。該項(xiàng)目可容納企業(yè)量約100家至150家(含共享辦公)，隨著辦公建筑陸續(xù)投入使用，將逐步緩解江東新區(qū)企業(yè)辦公場(chǎng)地緊張狀況。將繼續(xù)發(fā)揮土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式“低成本、聚人氣、見(jiàn)效快、效率高”的優(yōu)勢(shì)，快速形成產(chǎn)業(yè)集聚、資源密集、人才聚集的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。待片區(qū)預(yù)熱、地價(jià)提升后，?？谑姓畬醇s定收回土地，并按遠(yuǎn)景規(guī)劃實(shí)施。

四、 總結(jié)

從深圳、東莞、長(zhǎng)沙、?？谒膫€(gè)城市的土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)案例出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)各地的土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)做法雖然均采用了土地短期租賃的方式，但是發(fā)展思路略有不同，總體可以概括為深圳和東莞兩種模式。

深圳前海由于是重新規(guī)劃、成片開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)片區(qū)，1.5級(jí)開(kāi)發(fā)被嵌入了梯級(jí)開(kāi)發(fā)概念，在前期還有依托智慧城市和智慧招商來(lái)展示形象、提升人氣的0級(jí)開(kāi)發(fā)，以及為了改善環(huán)境、修復(fù)生態(tài)開(kāi)展的0.5級(jí)開(kāi)發(fā)，1.5級(jí)開(kāi)發(fā)是針對(duì)整個(gè)片區(qū)的快速見(jiàn)成效、快速聚集人氣以滿足后續(xù)開(kāi)發(fā)需求的關(guān)鍵抓手。長(zhǎng)沙、?？诘?.5級(jí)開(kāi)發(fā)延續(xù)了深圳前海的模式，立足于打造樣板，形成示范，聚集人氣，完成區(qū)域發(fā)展預(yù)熱。

東莞的土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)操作指引中重點(diǎn)提出了針對(duì)TOD軌道站點(diǎn)周邊的地塊開(kāi)展土地1.5級(jí)開(kāi)發(fā)，是希望通過(guò)重點(diǎn)片區(qū)重點(diǎn)地塊的過(guò)渡性開(kāi)發(fā)，來(lái)進(jìn)一步提高這些潛在高價(jià)值區(qū)域的產(chǎn)業(yè)活力和人氣，因此明確了由國(guó)有企業(yè)和平臺(tái)公司來(lái)實(shí)施。

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院專業(yè)提供產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)研究報(bào)告、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)圖譜、智慧招商系統(tǒng)、IPO募投可研、IPO業(yè)務(wù)與技術(shù)撰寫(xiě)、IPO工作底稿咨詢等解決方案。

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