如何看待發(fā)改委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》對房地產(chǎn)行業(yè)的影響？

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4月8日，國家發(fā)展改革委公布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，要求采取多項措施推動1億非戶籍人口在城市落戶。其中，城區(qū)常住人口100-300萬人的Ⅱ型大城市“要全面取消落戶限制”；300萬—500萬的Ⅰ型大城市要“全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體1落戶限制”；超大特大城市要“大幅增加落戶規(guī)模”等表述引人矚目。我們認為有關(guān)措施有望加速中國的城鎮(zhèn)化進程，提升資源配置效率和潛在經(jīng)濟增速。雖然文件的落實短期雖可能提升一些城市的房地產(chǎn)需求，但不宜解讀為房價會因此顯著上漲。

我們知道戶籍人口城鎮(zhèn)化進程相對落后或是發(fā)改委推出新舉措的主要原因。2016年國務(wù)院發(fā)布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距比2013年（18%）縮小2%以上。2018年底我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.4%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距為16.2%，距離實現(xiàn)目標(biāo)仍需繼續(xù)努力。

從目前的情況來看，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主要障礙除了一些地區(qū)因為政策不完善——如強制剝離脫離農(nóng)村戶籍人口的集體財產(chǎn)收益權(quán)、宅基地使用權(quán)等——導(dǎo)致農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)之外，大城市不愿接納一般務(wù)工群體、農(nóng)民工群體而已經(jīng)完全放開戶籍限制的中小城市因為戶籍所代表的社會福利有限對這類群體吸引力不強是主要原因?！缎滦统擎?zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》雖是一個年年發(fā)布的常規(guī)性的文件，但2019年文件中諸多“非常規(guī)”的舉措針對性很強。

同時，我們要看到，京滬大幅放松戶籍管制的可能性仍然有限。雖然文件提及超大特大城市要“大幅增加落戶規(guī)?！?，但是我們認為京滬大幅放寬落戶條件的可能性仍然較低。

一方面，文件的這一表述與自身的其它表述乃至其它政府文件存在矛盾。例如，文件第六條仍然要求超大特大城市要“防止無序蔓延”疏解“非核心功能”，要推動產(chǎn)業(yè)和人口向周圍“擴散”。文件第三條提出對接納更多農(nóng)村戶籍人口的城市提供更多建設(shè)用地指標(biāo)、財政轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)“人錢地”掛鉤。但是國務(wù)院批復(fù)的京滬長期規(guī)劃中都設(shè)置了與當(dāng)前人口存量差距很有限的人口紅線，而土地規(guī)劃方面兩座城市更是有很罕見的建設(shè)用地要“減量發(fā)展”的要求。京滬可以接納更多人口突破人口紅線嗎？接納更多人口之后土地紅線也可以突破嗎？單靠發(fā)改委的這個單一文件恐怕難以實現(xiàn)。

另一方面，雖然中國大多數(shù)城市戶籍所代表的公共服務(wù)和社會福利水平并不高，但是京滬戶口仍然還是有一定的“含金量”。例如，2017年北京小學(xué)生財政投入的生均教育經(jīng)費高出全國平均3倍。在教育以外，京滬在醫(yī)療、養(yǎng)老金發(fā)放、乃至于對于戶籍人口就業(yè)保障等方面都有一些額外的政府支持和補貼。這些補貼對于戶籍人口意味著福利，對于公共財政而言當(dāng)然也意味著支出。大幅增加京滬的戶籍人口并按照京滬當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)提供公共福利無疑會顯著的增加地方政府的財政支出，在短時間內(nèi)地方政府不見得完全能夠負擔(dān)的起。

總體而言，我們更傾向于把文件解讀為京滬以外的超大特大城市要大幅增加落戶規(guī)模，京滬仍然需要疏解非核心功能，推動人口向周邊擴散。

大城市落戶放寬如何彌補地方財政缺口？傳統(tǒng)上為戶籍人口提供福利和政府的財政平衡是通過對于發(fā)放戶籍的人群對城市財政貢獻的篩選實現(xiàn)的。例如，大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生或在限購大規(guī)模實施前買房2在京滬以外大部分城市都可以落戶——高學(xué)歷的年輕人、福利越好的城市房價越貴是一種天然的篩選機制。反過來，福利更低一些的城市，也可以接受社保繳費達到一定年限、學(xué)歷更低和年齡更大的居民的落戶。

因此，即使可能是對于京滬以外的一些的城市才起主要作用，發(fā)改委的新文件也無疑會沖擊這種篩選機制。特別是農(nóng)民工由于學(xué)歷偏低、幾乎不能找到參加社保的工作、也買不起房，農(nóng)民工群體和他們的隨遷家庭過去基本上被大多數(shù)高等級城市所拒絕。而現(xiàn)在按照新要求，包括省會城市蘭州等Ⅱ型大城市要實現(xiàn)無門檻落戶，更具吸引力的Ⅰ型大城市也要取消在該城市“穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工”等“重點人群”的落戶限制，地方財政肯定會面對一定的財政缺口。目前來看，這個缺口可能通過強化執(zhí)行層面的特殊安排、轉(zhuǎn)移支付、和效率提升等來化解。

住宅等與社會福利的綁定可能加強。首先，在執(zhí)行的層面上我國社會福利和公共服務(wù)的獲取不單純與戶口相關(guān)，也與一些其它條件如住房等高度綁定。例如，由于一個城市內(nèi)部不同區(qū)域、不同學(xué)校的生均教育經(jīng)費存在較大差異。真正要享受到較高的生均教育投入，購買“學(xué)區(qū)房”等是需要的。而接納外來務(wù)工人員學(xué)校生均教育經(jīng)費比農(nóng)村地區(qū)高的會比較有限。這樣看來，落戶新政推動一般務(wù)工人員和農(nóng)民工群體在更高等級城市落戶突破帶來的財政壓力相對可控、農(nóng)業(yè)人口短期大規(guī)模從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移落戶沖擊現(xiàn)有戶籍人口福利和地方社會穩(wěn)定的風(fēng)險也比較有限。實際上，落戶新政可能導(dǎo)致地方政府進一步加強福利與住房等要素的綁定。

一些激勵性的轉(zhuǎn)移支付也會發(fā)揮一定作用。發(fā)改委文件提及深化“人地錢掛鉤”等配套政策，對于接納更多農(nóng)業(yè)人口落戶的城市，會提供更多的中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付，更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先考慮安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。相關(guān)的措施有助于增加地方的財政收入，彌補相關(guān)的財政支出缺口。

資源配置效率的提升也有助于化解財政壓力。當(dāng)然，根本上來看，降低包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的落戶門檻有助于改善他們的長期預(yù)期，提高他們投資自身人力資本的意愿，減少留守兒童的數(shù)量并改善他們的教育，也通過減少勞動力來回流動的時間和避免農(nóng)民工再返鄉(xiāng)等增加城市地區(qū)中長期勞動力供給，同時也有助于建成全國統(tǒng)一的勞動力市場，上述措施都會提升經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的效率。而城鎮(zhèn)化的加速和城市規(guī)模的擴張也會進一步促進社會生產(chǎn)的精細化分工，最終提升產(chǎn)出水平和增加政府財政收入并彌補財政缺口。

落戶新政是對此前我國城鎮(zhèn)化路線走過一些彎路的持續(xù)糾偏。2013年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展比較多的強調(diào)要限制大城市發(fā)展、著力發(fā)展中小城鎮(zhèn)并在資金土地基建等多方面政策向中小城市傾斜。這些舉措和世界范圍內(nèi)人口進一步像大城市、都市圈集中的客觀規(guī)律不太符合，也在一定程度上造成了潛在經(jīng)濟增速下行、城鎮(zhèn)化進程放緩等后果。從微觀上看，人口流入的大城市土地供應(yīng)緊張、而許多人口流出的小城市盲目鋪攤子上項目；一些農(nóng)村地區(qū)學(xué)校由于人口流出師生比不斷上升資源浪費，而人口流入地學(xué)位供給不足，入學(xué)困難等等現(xiàn)象屢見不鮮。

2016年以來，城鎮(zhèn)化路線之爭在政策層面逐步產(chǎn)生了一些影響。發(fā)展大城市、以及以大城市為中心的都市圈再度成為了政策支持的方向，包括鄭州、武漢等城市被設(shè)立為國家中心城市、發(fā)布大灣區(qū)、長三角一體化規(guī)劃等措施都有助于人口進一步像大城市和都市圈集中。目前，放松大城市特別是超大特大城市落戶限制一方面是加快戶籍城鎮(zhèn)化速度的客觀要求，一方面也是對于我國此前限制大城市發(fā)展、重點發(fā)展中小城市在一定程度上走彎路路線的持續(xù)糾偏。包括“人錢地掛鉤”、限制人口已經(jīng)流出的“收縮型”中小城市盲目擴張是落實糾偏的實質(zhì)舉措。城鎮(zhèn)化思路的調(diào)整符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，有助于加速我國城鎮(zhèn)化的進程、改善資源配置效率并提升潛在經(jīng)濟增長速度。

然而，這種糾偏目前看仍然是不夠徹底的，突出表現(xiàn)為政策的“矛盾”和“糾結(jié)”。京滬是否被允許進一步擴大規(guī)模吸引人口是矛盾的一個表現(xiàn)，另外表現(xiàn)包括文件本身仍然繼承了過去發(fā)展中小城鎮(zhèn)的一些思路，如“調(diào)整優(yōu)化教育醫(yī)療資源布局，新設(shè)立和搬遷轉(zhuǎn)移職業(yè)院校原則上優(yōu)先布局在中小城市，將更多三級醫(yī)院布局在中小城市，支持大城市知名三級醫(yī)院在中小城市設(shè)立分支機構(gòu)，支持大城市知名中小學(xué)對中小城市學(xué)校進行對口幫扶支教”等等。

政策不宜被理解為推升房價。我們認為政策實施短期可能有提振大城市房地產(chǎn)需求的作用，但是“人錢地”匹配的政策安排也意味著就中期而言人口增加的城市也會有更多的土地供應(yīng)來抑制房價上漲。

對于一線城市而言，雖然不能排除一些象征性的動作，顯著放寬落戶指標(biāo)的可能性不高。因為放松戶籍導(dǎo)致繞開限購?fù)粕績r的可能性比較有限。反過來，由于其它大城市落戶方面更加寬松，對于一般務(wù)工群體和農(nóng)民工群體的吸引力上升，可能會吸引本來在京滬工作的人群轉(zhuǎn)向這些城市，反而會對京滬的房地產(chǎn)價格產(chǎn)生負面影響。

對于受到新政影響的其它大城市而言，戶籍政策的松動肯定會在短期推動更多常住非戶籍人口落戶，被限購政策所抑制的對住房的購買力可以被釋放出來。同時在中長期增加這些城市對于一般務(wù)工群體、農(nóng)民工群體的吸引力。這種情況下，中長期對于房地產(chǎn)的需求口也可能上升。但是，考慮到“人錢地”掛鉤的政策和中央政府遏制房價上漲的決心，人口的流入也肯定會與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相匹配，從中期而言這些城市的房價也不具有大幅上升的基礎(chǔ)。

對于城區(qū)常住人口小于100萬的中小城市而言，這些城市的吸引力可能進一步下降。房地產(chǎn)市場可能會面對更大的調(diào)整風(fēng)險。當(dāng)然，客觀上說，“人錢地掛鉤”以及限制“收縮型中小城市”的措施也會在一定程度上降低這些地區(qū)城市出現(xiàn)庫存過剩和房地產(chǎn)市場沖擊金融穩(wěn)定的風(fēng)險。