邊城崛起——省際交界地區(qū)區(qū)域高質(zhì)量合作發(fā)展研究

省際交界地區(qū)指省級分界線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的地級行政區(qū)或縣級行政區(qū)。為行文方便，本文對位于省際交界地區(qū)的地級行政區(qū)統(tǒng)一簡稱為“省際交界地區(qū)城市”。根據(jù)接壤的省級行政區(qū)數(shù)量進(jìn)行分類，我國的省際交界地區(qū)城市可分為兩省交界地區(qū)城市、三省交界地區(qū)城市、四省交界地區(qū)城市和五省交界地區(qū)城市。我國共有98個省際交界地區(qū)城市，約占全國地級市總量的1/3（高新才等，2019），其中兩省、三省、四省和五省交界地區(qū)城市分別有31個、42個、23個和2個，土地面積合計占全國陸地面積的近半數(shù)。

目前除少數(shù)區(qū)域外，省際交界地區(qū)城市基本都地處省域經(jīng)濟(jì)邊緣，普遍遠(yuǎn)離本省經(jīng)濟(jì)中心，人均GDP和城鎮(zhèn)化水平整體低于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對欠發(fā)達(dá)。在二十大強(qiáng)調(diào)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，推進(jìn)省際交界地區(qū)區(qū)域發(fā)展具有重大意義。

一、省際交界地區(qū)現(xiàn)狀特點(diǎn)

我國的省際交界地區(qū)城市資源普遍豐富、文化差異較小，在跨區(qū)域合作發(fā)展方面具有較大潛力。一方面，我國的省際交界地區(qū)通常以山脈或河流等自然物為邊界，蘊(yùn)藏著豐富的森林、礦藏、生物等自然資源，擁有較大開發(fā)潛力。另一方面，省級分界線兩側(cè)的縣（市、區(qū)）盡管屬于不同的行政區(qū)劃，但語言、習(xí)俗等文化基礎(chǔ)差異較小，往來相對密切，融合發(fā)展難度較低。

但由于地理?xiàng)l件和區(qū)位位置等因素，省際交界地區(qū)城市“富饒性貧窮”的矛盾仍普遍存在。其一，受制于險峻的地形環(huán)境，省際交界地區(qū)的交通設(shè)施建設(shè)和自然資源開發(fā)的難度和成本整體較高。其二，大部分省際交界地區(qū)城市距離本省的行政中心和經(jīng)濟(jì)中心較遠(yuǎn)，受省會中心城市輻射帶動作用較弱。

二、省際交界地區(qū)發(fā)展機(jī)遇

省域副中心城市模式的推行利好一批省際交界地區(qū)城市提檔升級。省域副中心城市概念的提出旨在解決省域城市發(fā)展所面臨的輻射力末端衰減、管理成本提升的問題，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。自2001年誕生后的20余年間，省域副中心城市模式在全國各地得到大力推行，截至目前，已有9省16市明確建設(shè)省域副中心城市。例如，位于閩、粵、湘、贛四省交界的贛州市以及位于陜、甘、寧、蒙、晉五省交界的榆林市均為距離省域中心城市較遠(yuǎn)的省際交界地區(qū)城市，借助省域副中心城市的建設(shè)機(jī)遇，一舉躍升為炙手可熱的新興增長極。2022年，贛州市和榆林市的GDP分別為4523.63億元和6543.65億元，均位居全省第二，僅次于各自所屬省份的省會城市。

特殊類型地區(qū)振興戰(zhàn)略推動一批省際交界地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》對“特殊類型地區(qū)”的定義，特殊類型地區(qū)包括以脫貧地區(qū)為重點(diǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等，囊括了大部分省際交界地區(qū)。如贛閩粵、陜甘寧、大別山、桂黔滇、川陜、湘贛邊區(qū)、湘鄂渝黔、太行、海陸豐、瓊崖、沂蒙、浙西南等革命老區(qū)均位于省際交界地區(qū)，擁有豐富的紅色文化旅游資源；內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、江蘇徐州、河北邯鄲、江西九江等地既屬于資源型地區(qū)，又屬于重要的老工業(yè)城市。特殊類型地區(qū)的開發(fā)和振興，對優(yōu)化省際交界地區(qū)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、縮小區(qū)域發(fā)展差距同樣具有重要意義。

三、省際交界地區(qū)區(qū)域發(fā)展案例

近年來，湘贛鄂、蘇魯豫皖等多處省際交界地區(qū)采取一系列區(qū)域聯(lián)動戰(zhàn)略“抱團(tuán)取暖”，通過打造一系列合作示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)，打破行政區(qū)劃的壁壘，促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)。湘贛邊區(qū)位于湖南與江西的交界，包括湖南省長沙市、株洲市、岳陽市、郴州市以及江西省萍鄉(xiāng)市、九江市、宜春市、吉安市、贛州市的部分縣（市、區(qū)），合計共2省9地級市24個縣（市、區(qū)），總面積5.05萬平方公里，涵蓋超過1300萬人口，是湘鄂贛、湘贛革命老區(qū)的中心區(qū)域。自2019年首次提出湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)的概念后，2021年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》（簡稱《總體方案》），標(biāo)志著湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。根據(jù)《總體方案》，湘贛邊區(qū)域重點(diǎn)聚焦紅色文化旅游發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新等多個領(lǐng)域，深入挖掘湘贛邊革命根據(jù)地歷史文脈，共同打造紅色邊區(qū)旅游示范區(qū)；做大花炮特色產(chǎn)業(yè)，依托長沙市瀏陽縣、株洲市醴陵市、宜春市萬載縣和上栗縣攜手建設(shè)全國煙花爆竹轉(zhuǎn)型升級集中區(qū)。

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)。淮海區(qū)域位于蘇魯豫皖四省交界，主要指以徐州為中心的淮河以北至連云港市一帶的地區(qū)，涵蓋共4省10市，總面積約17.8萬平方公里?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)早在1986年已經(jīng)成立，是我國最早的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織之一。2018年，國務(wù)院在對《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》的批復(fù)中首次在國家層面明確了淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的組成，即包括江蘇省徐州市、連云港市、宿遷市，山東省菏澤市、濟(jì)寧市、臨沂市、棗莊市，河南省商丘市、淮北市，安徽省宿州市共10個核心城市，明確提出徐州市作為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市的核心定位。2022年，“推進(jìn)淮海合作區(qū)協(xié)同發(fā)展”首次被列入國家年度重點(diǎn)工作安排，目前《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》編制工作正在有序推進(jìn)中。

四、省際交界地區(qū)區(qū)域發(fā)展啟示

綜合來看，當(dāng)前各省際交界地區(qū)區(qū)域合作的核心工作主要包括產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)、中心引領(lǐng)等內(nèi)容：

強(qiáng)化區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)協(xié)作。依托省際交界地區(qū)各城市的優(yōu)勢資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局和產(chǎn)業(yè)分工。加強(qiáng)省際交界地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)合作，成立區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，聯(lián)合打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)品牌，培育區(qū)域核心競爭力。鼓勵在省際交界地區(qū)合作共建開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)或跨省合作園區(qū)，積極探索園中園、共管園、托管園等多種合作方式，擇優(yōu)選用兩地優(yōu)惠政策。以湘贛邊區(qū)域合作示范區(qū)為例，一是推動瀏陽、醴陵、萬載、上栗建設(shè)全國煙花爆竹轉(zhuǎn)型升級集中區(qū)，當(dāng)前4縣市煙花爆竹產(chǎn)業(yè)市場份額占全國85%以上，初步建成以花炮為核心的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)品牌；二是推動醴陵與湘東、瀏陽與上栗、瀏陽與袁州等一批合作共建園區(qū)，同步培育發(fā)展電瓷、電子信息等新興產(chǎn)業(yè)；三是借助長江中游三省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，積極打造標(biāo)桿旅游合作示范區(qū)，聯(lián)動建設(shè)紅色文化旅游、禪宗旅游、生態(tài)旅游等一批湘贛邊旅游消費(fèi)專線。

促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。加強(qiáng)省際交界地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施、集疏運(yùn)體系和多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)，完善城際鐵路、高等級公路、過江/過湖通道等對外交通基礎(chǔ)設(shè)施布局。以位于贛鄂湘皖交界區(qū)域的九江市為例，一是加密過江通道數(shù)量，加快推進(jìn)武穴-瑞昌、九江-黃梅等一批過江通道建設(shè)，深化長江兩岸交通銜接；二是加強(qiáng)與岳陽、武漢等一批沿江港口的分工合作，實(shí)現(xiàn)錯位發(fā)展和協(xié)同聯(lián)動，提升區(qū)域航運(yùn)物流的綜合競爭力。

提升中心城市輻射帶動。加強(qiáng)作為區(qū)域中心的省際交界地區(qū)城市在醫(yī)療衛(wèi)生、科教文化、商貿(mào)消費(fèi)、對外開放、綠色發(fā)展、區(qū)域營商等領(lǐng)域?qū)^(qū)域內(nèi)其他城市的輻射引領(lǐng)能力，同時鼓勵其他城市增加特色化供給，為高質(zhì)量建設(shè)區(qū)域中心城市提供支撐。以淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，一是充分發(fā)揮徐州市作為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市的功能定位，進(jìn)一步擴(kuò)大商貿(mào)輻射半徑，提升高等級醫(yī)院、高等學(xué)校等資源水平，加快建設(shè)國際消費(fèi)中心城市、國家級服務(wù)經(jīng)濟(jì)中心；二是推進(jìn)徐州市與淮北市的結(jié)對合作幫扶工作，鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、交通接駁、醫(yī)療公積金等一體化，促進(jìn)徐宿淮跨省城市群的聯(lián)系，整體帶動淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)城市功能水平提升。