中國老齡化挑戰(zhàn)（四）：養(yǎng)老金見底在即，美國式二、三支柱走不通，國有資本注入社保能否挑大梁？

（圖片來源：攝圖網(wǎng)）

作者|周超 來源|銀發(fā)財經(jīng)(ID：YINFACAIJING)

中國養(yǎng)老金缺口有多大，什么時候見底？

中國社會保障學會世界社會保障研究中心于2019年4月10日發(fā)布《2019-2050中國養(yǎng)老金精算報告》預測，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結余從2023年開始下降，到2028年當期結余首次出現(xiàn)負數(shù)-1181.3億元，到2035年養(yǎng)老金將耗盡累積余額，2050年當期結余墜落到-11.28萬億元。

報告指出，如果不考慮財政補助，當期結余在2019年就已經(jīng)是負值，而且下降更快，到2050年為-16.73萬億元。

中國社會科學院李揚團隊的測算發(fā)現(xiàn)，2023年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險將出現(xiàn)當期收不抵支，2029年累計結余將耗盡，2050年累計缺口將占到當年GDP的91%，當年養(yǎng)老金總支出占GDP比重將達到11.85%。

在養(yǎng)老金缺口擴大的過程中，每年的財政收入都有一部分來填入這個缺口。根據(jù)財政部“全國一般公共預算支出決算表”，對城鄉(xiāng)居保（覆蓋農村老人）的財政補助，2010年為240.09億元，2020年為2968.07億元，十年增長11倍；對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（覆蓋城市老人）的財政補助，2010年為1910.35億元，2020年為6237.95億元，十年增長2倍多。

2020年，中央財政對兩項養(yǎng)老保險的補助共9206.02億元，當期全國一般公共預算支出為245679.03億元，占比3.75%。

不同來源的研究結果和數(shù)據(jù)都表明，在老年人口快速增加、勞動人口持續(xù)下降的大背景下，中國養(yǎng)老金缺口正在迅速擴大，中央和地方財政對養(yǎng)老金補助的壓力越來越大。

日益擴大的養(yǎng)老金缺口和持續(xù)加重的財政負擔，會在未來影響數(shù)億退休人群養(yǎng)老金的正常發(fā)放嗎，會給事關中國未來發(fā)展前途的科技、教育等戰(zhàn)略領域帶來重大影響甚至拖累嗎？

最快速度實現(xiàn)最廣泛覆蓋的社會保障體系：時間緊、任務重、缺口大

中國養(yǎng)老金缺口越來越大的根本原因，是近二十年中國在GDP總量和政府可用財力快速增長的背景下，以全世界最快的速度實現(xiàn)了最廣泛覆蓋的社會保障體系，將數(shù)億低收入、沒有繳納或繳納很少養(yǎng)老保險的農民、下崗職工等群體，全部納入到養(yǎng)老保障體系，體現(xiàn)了社會主義國家的內在本質。

同時由于衛(wèi)生健康等各方面的快速進步，中國人的預期壽命在過去幾十年大大提升，代表了社會的巨大進步。

但在人均GDP、人均可支配收入等方面，中國由于起點很低而長期處于世界中低水平，這就決定了社會財富中可以拿來用作社會保障的比例非常有限，而政府又必須承擔兜底責任，由此帶來長期的、沉重的財政負擔。

根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的統(tǒng)計公報，以農民為主要保障對象的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，參保人數(shù)2008年為5595萬人，2018年52392萬人，十年增長8倍；領取待遇人數(shù)2008年為512萬人，2018年為15898萬人，十年增長30倍。

也就是說，面向農村的養(yǎng)老保險，在十年間領錢的人（養(yǎng)老金支出端）比交錢的人（養(yǎng)老金收入端）增長得快得多，而領錢的人在參保之前基本都只繳納了很少的養(yǎng)老保險，并不足以支撐養(yǎng)老金的長期良性運行。

所以可以看到前文所述，中央財政對城鄉(xiāng)居保的財政補助，2010年為240.09億元，2020年為2968.07億元，十年增長11倍。 

根據(jù)有關研究，全國各地的職工基本養(yǎng)老保險替代率，如果以當?shù)仄骄べY為分母來計算，普遍在45%-80之間。但由于退休者獲得的退休金不需要像勞動者工資那樣繳納社保稅費，替代率以當?shù)乜芍涫杖霝榉帜赣嬎愀侠?，由此，各地的城市養(yǎng)老金替代率普遍在80%-150%之間。

即使以45%-80%的替代率來看，與國際上各國公共養(yǎng)老金的替代率相比，都是處于較高水平。

根據(jù)OECD養(yǎng)老金報告，各國第一支柱養(yǎng)老金替代率集中在兩個水平，較低一檔在30%-50%以下，其中英國30.8%，荷蘭31.3%，德國39.9%，美國41.2%，加拿大43.9%；較高一檔集中在50%-80%之間，其中法國51.2%，葡萄牙54.1%，意大利67.9%，西班牙81.2%。

與城市老人養(yǎng)老金相對較高的替代率相比，農村老人養(yǎng)老金替代率就非常之低了。根據(jù)有關研究，各地城鄉(xiāng)居?？芍涫杖胩娲蕛H為10%-20%，金額上看不過每月一兩百元。少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達、城市化率高的城市，農村老人養(yǎng)老金替代率相對較高，如上海達到45.4%，每月1200元。

可以想見，以領取養(yǎng)老金的農村老人數(shù)量之巨（2018年為1.59億人，并在未來持續(xù)擴大），要將他們的養(yǎng)老金替代率從現(xiàn)在的10%-20%提升到50%，將是一筆巨大的財政投入。

1981年中國人均預期壽命67.77歲，2021年為77.3歲，40年提升10歲。與各國對比，印度為70.8歲，美國為76.60歲，日本84.6歲，中國處于世界較高水平。

但這對養(yǎng)老金帶來的支出壓力可不是與預期壽命的增量成比例的增長，而更可能是成倍的增長。如果按照新增加的預期壽命占原有預期壽命比例看，則（2021年預期壽命77.3歲-1981年預期壽命67.77歲）/1981年預期壽命67.77歲，對養(yǎng)老金的壓力僅增加了14%。

但由于預期壽命增加，假定退休年齡在60歲一直未變（則沒有相應提高退休者在退休前的勞動時間），主要增加的是領取退休金的時間，即從67.77歲到77.3歲，從以前領取7.77年變成領取17.3年，多領取了10年養(yǎng)老金。由此，在養(yǎng)老金水平不變的情況下，增加的養(yǎng)老金支出壓力就應該是（17.3-7.77）/7.77=122.65%。

從基本養(yǎng)老保險繳費率看，中國是單位繳費為20%,職工個人繳費為8%，合計28%。中國的費率已經(jīng)處于世界上較高水平，未來只可能降，不可能升。

根據(jù)2018年世界各國強制性養(yǎng)老金實際繳費率的統(tǒng)計來看，大多在10%-25之間，如澳大利亞9.5%，加拿大9.9%，美國12.4%，日本18.3%，德國18.6%，少數(shù)國家超過25%，如法國27.5%，意大利33%。

28%的養(yǎng)老保險繳費率、20%的單位繳費率已經(jīng)為許多利潤微薄的中小企業(yè)帶來沉重負擔，因此近年國家推動降低單位繳費率，在現(xiàn)行單位繳費率高于16%的省份，未來將降至16%。

由此帶來的后果，是隨著繳費率的降低，養(yǎng)老金的收入端將出現(xiàn)萎縮。

另一個影響?zhàn)B老金收入端的因素，是中國勞動年齡人口持續(xù)減少。根據(jù)聯(lián)合國2019人口報告，中國20-64歲人口（承擔社會勞動的主力年齡段）在2015年達到頂點9.34億后，便進入長期下降的態(tài)勢。而且在2030年之后下降速度加快，至2050年時僅為7.7億人，比2015年減少1.64億人。

勞動年齡人口減少，為養(yǎng)老保險繳費的人自然也會減少，養(yǎng)老金收入端的壓力將會隨之持續(xù)擴大。

中國能否復制美國第二、三支柱的成功模式？ 

二戰(zhàn)之后陸續(xù)進入老齡化的發(fā)達國家，在應對養(yǎng)老金難題時所獲得的各種經(jīng)驗做法，都會在未來中國的老齡化進程中所采用，比如延遲退休、推遲領取養(yǎng)老金，建立隨物價波動而調整的養(yǎng)老金增長機制、放緩已經(jīng)較高的城市養(yǎng)老金增長速度等等。

就在最近的《求是》雜志上，發(fā)表習近平總書記重要文章《促進我國社會保障事業(yè)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，明確提出：要合理把握改革方向、節(jié)奏、力度，加強輿論引導，最大程度凝聚全社會共識和合力，推動延遲法定退休年齡這項改革任務平穩(wěn)落地。

但這些做法只是對現(xiàn)有養(yǎng)老金體系的修修補補，是否有更加有效的辦法來解決中國養(yǎng)老金未來的缺口難題？

在發(fā)達國家尤其是美國，以401賬戶、企業(yè)年金、職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金賬戶為主要內容的第二、三支柱經(jīng)過長期發(fā)展，在養(yǎng)老金體系中占據(jù)重要甚至主導地位。相比之下，中國的第二、三支柱還在起步階段

截至2018年底，中國養(yǎng)老金結存金額7.8萬億元，僅占GDP的8.6%；同期美國分別為27.8萬億美元、135.6%。截至同期，中國一二三支柱養(yǎng)老金結構占比各為74.7%、25.3%、0.0%；美國則為10.2%、58.1%、31.75%。

因此有觀點認為，對標美國，中國養(yǎng)老金保障水平低；第一支柱占比過高，第二支柱偏低，第三支柱缺位，應該大力學習美國第二、三支柱模式。

那么中國是否有復制美國第二、三支柱養(yǎng)老金體系的條件，是否能借助第二、三支柱的蓬勃發(fā)展解決中國的養(yǎng)老金難題？

通觀美國第二、三支柱發(fā)展歷程，能夠成功的必要條件有三個：

一是美國有一個龐大的中產階級，他們的收入在覆蓋日常生活支出和繳納國家強制的社會保障稅費外（美國社保稅12.4%，企業(yè)和員工各繳納6.2%），還有剩余資金能用于儲蓄投資。

這部分可用于投資的資金通常在數(shù)萬美元，第二支柱的企業(yè)401K上限是18000美元，如果年滿50歲，上限為24000美元。第三支柱個人退休賬戶IRA的存入資金上限為50歲以下是5500美元，50歲以上是6500美元。

二是美國資本市場發(fā)達而且長牛，有足夠多的各種收益率和風險的投資標的可供投資，既可以投向債券等低收益低風險資產，也可以投向股票、私募股權等高收益高風險資產，而且長期看必須維持較高增長，才能讓美國中產階級歷年累計投入的儲蓄投資不斷增長，以供他們年老時領取豐裕的養(yǎng)老金。

根據(jù)有關研究，2019年第一季度，美國公務員養(yǎng)老金最終方向中，高收益高風險的公司股票占比36%、企業(yè)債券10%，低收益、低風險的聯(lián)邦政府債券占比11%、現(xiàn)金和短期投資3%。

同一時期，401（k）養(yǎng)老金計劃持有的各類共同基金中，股票基金（含國內和國外）占比59%，混合基金占比約28%，債券和貨幣基金占比約13%。

三是以各種法律制度為表現(xiàn)的美國國家意志，愿意在中產階級和最終的投資標的之間架設一個甚至數(shù)個有特許經(jīng)營權的中間層(比如各種養(yǎng)老金計劃)，給中產階級以免稅額度去吸引他們委托這個中間層理財投資，而非中產階級自己以個人身份直接進場買賣股票、債券。

比如按照法律規(guī)定，第二支柱的401K賬戶通常只能投資基金，而不能投資單獨的股票，除非有的公司會允許401K投資本公司的股票。一般情況下，401K里會有10-20種不同的基金供選擇。相比之下，第三支柱的IRA賬戶可投資范圍大得多，基本上各種股票債券基金都可以投資。

也即是說，美國人存入401K賬戶的這部分錢，本來完全可以由自己來投資市場上的單只股票或各種主題、風格的基金，最終收益或虧損不會與存入401k有什么根本不同。但自己投資沒有免稅優(yōu)惠，為了獲得這個免稅優(yōu)惠就必須選擇401K，而這個免稅優(yōu)惠就相當于是美國國家意志給予401k的特許經(jīng)營權。

前述三個必要條件其實只是表層現(xiàn)象，必須認識到，美國第二、三支柱的成功，本質上是美國經(jīng)濟的成功，更是美國作為超級大國的強大國力在養(yǎng)老領域的延伸體現(xiàn)。

從經(jīng)濟上看，美國企業(yè)整體上處于現(xiàn)代經(jīng)濟體系和各個產業(yè)的中高端，占據(jù)全球利潤最豐厚的那部分市場，由此帶來美國企業(yè)的利潤率遠遠高于全球各國，才能給員工開得出高工資、高福利，讓員工在扣除生活開支后仍然可以剩下大量可投資現(xiàn)金。

而且美國在20世紀以來的每個經(jīng)濟發(fā)展階段都有一批這樣的企業(yè)（19世紀末到20世紀上半葉的鋼鐵、鐵路、汽車，二十世紀下半葉的電子、航空、軍工、化工以及最近二十年的互聯(lián)網(wǎng)、芯片），他們上市就決定了美國資本市場長牛，又反過來為第二、三支柱提供了大量的高收益投資標的，保障了養(yǎng)老金計劃的長期高收益。

而這些高利潤的美國企業(yè)，在直接建立面向企業(yè)雇員的401k外，還間接推動了第二支柱里公共部門養(yǎng)老金計劃的發(fā)展。面向地方公職人員（公務員、教師、警察、消防員等）的養(yǎng)老金計劃，其來源由當?shù)刎斦杖胫Ц?，因此只有當?shù)馗呃麧櫰髽I(yè)多、上交稅收多，才能支撐得起這些公共部門的養(yǎng)老金計劃。

反觀中國，四十多年改革開放讓經(jīng)濟獲得巨大發(fā)展，但類似蘋果這樣占據(jù)世界頭部地位的企業(yè)仍然太少。這就導致真正能為員工開設第二支柱養(yǎng)老金計劃的企業(yè)數(shù)量是大大少于美國的，同時中國資本市場上可以成為養(yǎng)老金等大資金的投資標的的大體量、業(yè)績長牛的企業(yè)也是很少的。

所以我們就會看到，過去幾年各種投資基金出現(xiàn)投資上的抱團現(xiàn)象，過度集中在少量公司如茅臺上，進而造成少數(shù)大公司的股價也如同小公司一樣，在估值泡沫和估值回歸之間來回動蕩。

而在長期前景看好的半導體、新能源等戰(zhàn)略性新興行業(yè)的企業(yè)，正處于加大投入研發(fā)、產能快速擴張階段，行業(yè)供需關系變動頻繁，導致利潤水平波動劇烈，對于員工能保證穩(wěn)定工作崗位和正常發(fā)放工資福利就是萬幸，建立第二支柱企業(yè)年金其實是超出了企業(yè)的盈利能力。

而且利潤波動帶來股價劇烈波動，如果投資這些看似前景很好的企業(yè)，養(yǎng)老金業(yè)績也不會十分好看。

以這樣的經(jīng)濟發(fā)展階段，建立覆蓋全民的社保體系已屬不易，想在此基礎上建立二、三支柱的養(yǎng)老金體系，真的是難上加難。

而且在經(jīng)濟背后，更具決定性的因素是，美國是冷戰(zhàn)后唯一一個國家，擁有塑造全球發(fā)展格局的能力。

他們可以通過貨幣政策、財政政策、經(jīng)濟政策甚至制造地區(qū)沖突影響全球資本流動和大宗商品價格，可以通過打造新的國際貿易體系來來創(chuàng)造最有利于自己的發(fā)展環(huán)境（如奧巴馬時期力推的TTP，拜登上臺后正在力推的中美供應鏈脫鉤、印太經(jīng)濟架構CPTPP等），因而在過去三十年里美國一直是全世界最安全的投資目的地，而世界其他地區(qū)則一直處于動蕩與不安之中。

而中國目前最欠缺的，同時也是需要盡快趕上的，正是美國這種塑造有利于自己發(fā)展的外部環(huán)境的能力，但這注定不是個一蹴而就的過程。

美國的第二、三支柱養(yǎng)老金體系同樣存在重要缺陷，首先便是其受益人群，只是少部分高利潤行業(yè)的從業(yè)者和少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公職人員，大部分普通勞動者的退休待遇并不會從中受益。

根據(jù)公開信息，截至2021年6月30日，美國401K賬戶中余額達100萬美元的數(shù)量比上一年增長了84%，達到了創(chuàng)紀錄的41.2萬個，IRA賬戶中100萬美元的數(shù)量則增長了64%，達到了34.2萬個，也創(chuàng)歷史新高

假設兩種賬戶余額達100萬美元的人并不重合，則總數(shù)為75.3萬人，同期美國勞動人口為1.65億，占比僅為0.456%，大約每200個勞動者里才有一個人擁有百萬美元退休賬戶。

美國退休協(xié)會（American Retirement Association）的一項研究顯示，在401（k）計劃誕生后的整整一代人中，美國仍有超過500萬的雇主不為他們的雇員提供這項服務，這意味著約2800萬名全職員工和2300萬名兼職員工在為退休儲蓄方面處于不利地位。

而且美國二三支柱養(yǎng)老金在經(jīng)濟上行期盲目樂觀地增加退休福利，而在經(jīng)濟下行期，養(yǎng)老金的投資收益大幅降低甚至巨額虧損，則對這些企業(yè)和地方財政造成沉重的財務負擔，甚至破產。

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織OECD的《養(yǎng)老金市場聚焦》報告，2007年12月至2008年10月，OECD國家的股票市場整體下跌近50%，造成私營養(yǎng)老金投資虧損約5萬億美元，資產縮水20%。在美國，4/5以上的家庭參加了401K計劃，損失超過3.3萬億美元。

很多企業(yè)在這次危機中無力再承擔員工的企業(yè)年金，部分公司甚至破產。當時，美國四家主要航空公司申請破產，其企業(yè)年金缺口高達259億美元。此外，當時美國第一大汽車配件制造商德爾福也提出破產保護申請，其企業(yè)年金虧空高達85億美元。

而對于公共部門的養(yǎng)老金計劃，事實上已經(jīng)讓公職人員演變成地方的既得利益集團，制定過高的當期退休金發(fā)放水平，放任未來的養(yǎng)老金缺口越來越大，并用法律將這種利益固定下來，即使在地方財政破產的情況下也不放松，其實已經(jīng)侵害到地方的長遠發(fā)展。

美國“州預算危機特別小組”曾發(fā)布一份調查報告，指出美國的第二支柱公共部門養(yǎng)老基金使用預期收益率去計算未來要支付的福利金額，將其折成現(xiàn)價，去預估養(yǎng)老金的負債及所需繳納的供款金額。可以說，整個過程建立在巨大的假設之上，假如實際收益率低于預期值，精算就會提高供款要求，但這對州和地方政府這些供款方來說，就意味著更大的財政壓力。因此在實際中，政府經(jīng)常習慣性地不理睬精算結果，繳納的供款少于精算要求。

“州預算危機特別小組”統(tǒng)計，在2010年之前的5年，州和地方政府少繳的供款達500億美元以上。其中，光是人口占全國19%的加州、伊利諾伊、新澤西三個州，少繳的供款就占到了一半以上。結果現(xiàn)在許多州的資金缺口越來越大，大到想補救已十分困難。

中國特色的解決之道：巨量國有資本注入社保

其實不同國家的養(yǎng)老金模式乃至養(yǎng)老模式，背后都是其發(fā)展理念、經(jīng)濟基礎、綜合國力在起決定作用，并不存在單一的標準答案。

與美國突出個人儲蓄投資和發(fā)揮資本市場作用不同，中國的養(yǎng)老金體系將更加強調普惠，原因有二：一是部分欠發(fā)達地區(qū)的城市養(yǎng)老金出現(xiàn)較大缺口，需要通過全國統(tǒng)籌來調劑，二是農村老人數(shù)量大、養(yǎng)老保障水平低，在城市養(yǎng)老金已經(jīng)處在較高替代率水平的情況下，農村養(yǎng)老金是未來需要重點用財政投入來“補短板“的領域。

十四五規(guī)劃對此明確提出，”完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準。“

而對于前文所說的養(yǎng)老金缺口，按靜態(tài)的、局限于養(yǎng)老金體系的思維看，似乎很難解決。但如果從社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展全局看，經(jīng)過四十多年的改革開放，中國已經(jīng)擁有巨量的國有資本，這些資本的所有權是全民所有，那么它們也理應為未來的中國養(yǎng)老金缺口貢獻力量。

事實上，這已經(jīng)在進行中。根據(jù)公開報道，2019年9月，財政部、人力資源社會保障部、國資委、稅務總局、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》。據(jù)悉，2019年已完成81家企業(yè)1.3萬億元的劃轉。截至2020年末，符合條件的中央企業(yè)和中央金融機構劃轉工作全面完成，共劃轉93家中央企業(yè)和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元。

今年兩會期間，全國政協(xié)委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文根據(jù)公開發(fā)布的《關于2021年中央國有資本經(jīng)營預算的說明》大體測算，2021年中央層面劃轉的國有資本分紅大約為200億元左右。這200億元只相當于一年全國城鎮(zhèn)職工發(fā)放養(yǎng)老金總額的0.3%，或者說只夠全國發(fā)放一天半的養(yǎng)老金。

因此他建議，未來應加大國有資本劃轉社?；鹆Χ龋涌靹澽D速度、提升劃轉比例、減少豁免劃轉范圍的可行性，此外還應該提高國資劃轉的透明度，盡快出臺國有資本運作管理辦法。

以國有資本的巨額存量，如果能夠有效劃轉社保，將對中國第一支柱公共養(yǎng)老金的良性運轉起到重要作用。

而二、三支柱則是企業(yè)和個人在有能力繳納第一支柱的公共養(yǎng)老保險之后的自由選擇，如果是民營和外資企業(yè)，其利潤如何分配由企業(yè)股東決定，是建立企業(yè)年金以提高員工福利、提高企業(yè)對人才吸引力，還是投入到研發(fā)和產能擴張，都是市場經(jīng)濟行為，并不需要國家做出干涉。

有保險領域的專家為了推動企業(yè)年金發(fā)展，提出建議，“適當降低基本養(yǎng)老金繳費比例，將降低的基本養(yǎng)老金繳費部分轉移至企業(yè)年金”。

如果是這樣，企業(yè)對養(yǎng)老金第一、二支柱總的繳費比例不變，只是在一、二支柱之間調節(jié)比例，帶來的結果是基礎養(yǎng)老金可用資金減少，公共養(yǎng)老金缺口擴大，對解決中國養(yǎng)老金的核心問題毫無幫助，是不可能成為政策選項的。

而且第一支柱的公共養(yǎng)老金是全國征收、全國統(tǒng)籌，追求的是覆蓋全民的公共利益，而企業(yè)年金是立足于企業(yè)范圍來征收和分配，如果將第一支柱縮小的繳費比例轉移至第二支柱，實質上就是將公共利益轉移到私人利益、部門利益，只會加大中國的養(yǎng)老金缺口和貧富差距。

而如果是國有企業(yè)，在扣除經(jīng)營成本和員工正常薪資福利后剩下的企業(yè)利潤，是應該分配給企業(yè)自己的員工建立企業(yè)年金，還是上交給社保基金用做全國養(yǎng)老金統(tǒng)籌，就不是簡單的員工福利問題和市場經(jīng)濟行為，而是國有資本收益如何分配的問題，需要有更多理論上的分析思考。

編者按：本文轉載自微信公眾號：銀發(fā)財經(jīng)(ID：YINFACAIJING)，作者：周超， 銀發(fā)財經(jīng)創(chuàng)始人，首席經(jīng)濟學家