朱鎔基的分稅制與習(xí)近平的現(xiàn)代財(cái)政體制

7月3日新華社邀請(qǐng)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳細(xì)解讀深化財(cái)稅體制改革總體方案，披露了中央對(duì)于如何推進(jìn)財(cái)稅改革的考慮和部署。樓繼偉明確提出：2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

國(guó)家財(cái)稅制度是立國(guó)根基，國(guó)家性質(zhì)與財(cái)稅制度密切相關(guān)，彪柄史冊(cè)的美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)也不過用實(shí)際行動(dòng)捍衛(wèi)了“無(wú)代表不納稅”的利益主張而已。

歷史教訓(xùn)：王安石、張居正變法失敗

中國(guó)歷史上的著名變法大都與財(cái)稅體制改革有關(guān)，改革的失敗也與財(cái)稅體制的惡化密切相關(guān)。北宋王安石變法、明朝后期張居正變法，均以慘敗告終，技術(shù)性改良而非體制上的根本突破，加上失去約束力的王朝財(cái)政機(jī)制，決定了封建時(shí)代的財(cái)稅體制改革只能在愛民與害民之間打轉(zhuǎn)，不可能跳出“黃宗羲定律”的窠臼，以合法稅收的方式使“子民”變“公民”。

朝廷介入市場(chǎng)是財(cái)稅改革的大忌。王安石變法違背愛民初衷，為了讓宋神宗實(shí)現(xiàn)收復(fù)契丹與西夏所占國(guó)土的雄心，王安石成為財(cái)政總管大力充實(shí)國(guó)庫(kù)，目標(biāo)是強(qiáng)兵富民，希望官民同時(shí)獲益。王安石讓朝廷參與到農(nóng)民與商家的具體交易之中，如“青苗法”在農(nóng)民青黃不接時(shí)由政府以20％的利率貸款給農(nóng)民（這一利率低于市場(chǎng)利率），農(nóng)民以地里的青苗為貸款抵押。結(jié)果失控，官家壟斷借貸市場(chǎng)，地方官員以高利貸盤剝農(nóng)民，農(nóng)民沒有活路。腐敗蔓延到各地，酷吏貪官把新政當(dāng)作貪腐良機(jī)，朝廷失去了對(duì)財(cái)政的掌控權(quán)。改革的善意異化為各地官員對(duì)百姓的嚴(yán)苛剝奪。

明神宗時(shí)首輔張居正改革，以集權(quán)方式推行一條鞭法，在全國(guó)丈量土地，把原來(lái)的田賦、徭役和雜稅合并起來(lái)，折成銀兩，分?jǐn)偟教锂€上，類似于清代雍正朝實(shí)行的攤丁入畝，田賦、徭役和雜稅合為一條后，一律征銀，目標(biāo)是增加收入簡(jiǎn)化稅費(fèi)服役，降低征收成本。張居正身后改革被全部推翻，子孫流離。

明代末期財(cái)政脆弱，如沙灘城堡不堪一擊，為了軍事戰(zhàn)爭(zhēng)稅費(fèi)多如牛毛，一條靴法之外又附加了層層疊疊的稅費(fèi)，朝廷財(cái)政紀(jì)律形同虛設(shè)。加上全民貪腐、權(quán)貴橫行、饑民流亡，王朝未亡財(cái)政先亡。

支持改革的兩位皇帝謚號(hào)，一位叫宋神宗，一位叫明神宗，顯示其后代對(duì)這兩位先皇頗不以為然，他們鼎力支持的改革被否定。

兩個(gè)相隔500年的財(cái)政改革，失敗的原因是共通的，具有約束力的公共財(cái)政制度，法治稅收意識(shí)如天方夜譚，改革過程成為貪腐官員將公共資源私人化的過程，即使改革者擁有權(quán)威、即使改革初期受到追捧，仍然難以逃脫失敗的命運(yùn)。這是以封建王朝權(quán)威為依托、進(jìn)行財(cái)政技術(shù)改良者的宿命。

當(dāng)下中國(guó)的財(cái)政體制改革不應(yīng)該成為歷史“變法”的延續(xù)，而應(yīng)該成為根本制度的轉(zhuǎn)型。

朱鎔基時(shí)代：倒逼出來(lái)的分稅制改革

分稅制改革是爭(zhēng)議最大的財(cái)稅體制改革，以目前顯現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)否認(rèn)分稅制改革的成果，并不客觀，但過于拔高分稅制改革的意義，認(rèn)為是中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政體制改革的里程碑，同樣離題。

分稅制改革是解決困難的改革，目標(biāo)是建立中央財(cái)政的統(tǒng)籌力量以推進(jìn)改革，同時(shí)建立中央與地方政府正確的激勵(lì)體制，分稅制改革之后，中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)模式奠基，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈逐步形成，政府各部委等退出經(jīng)商。

但是，分稅制不是建立基礎(chǔ)財(cái)稅體制的根本性改革，當(dāng)時(shí)的歷史條件也不允許根本性改革。

分稅制改革首先是救急，1990年代初期中央財(cái)政力量薄弱從數(shù)據(jù)可以窺見一斑：中央財(cái)政占GDP的比重，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別從1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分稅制改革之后，國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重由改革當(dāng)年的11%增長(zhǎng)至2013年的22.7%，同期中央財(cái)政收入占GDP的比重則由3%增長(zhǎng)至10.57%，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。

二十年前，王紹光和胡鞍鋼合著《國(guó)家能力報(bào)告》一書，國(guó)家能力被分拆為四種具體能力：汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其中汲取財(cái)政能力是最重要的能力，該能力由兩個(gè)指標(biāo)反映：財(cái)政收入占GDP的比重，中央財(cái)政收入占GDP的比重。

二十年后，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》再次采訪胡鞍鋼先生，胡先生稱分稅制改革為新中國(guó)成立以來(lái)的重大制度創(chuàng)新，是中國(guó)制度建設(shè)方面比較成功的案例，是一個(gè)里程碑性質(zhì)的改革，首次建立中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的制度，同時(shí)也是首次建立政府與企業(yè)之間規(guī)范的、統(tǒng)一的、透明的稅收關(guān)系的制度。中央調(diào)控能力增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施增加、轉(zhuǎn)移支付地區(qū)貧富差距縮小、以稅收“養(yǎng)（政）府、養(yǎng)軍”都與分稅制改革相關(guān)。

如果說(shuō)當(dāng)初的分稅制改革增強(qiáng)了中央財(cái)政的實(shí)力，“集中力量好辦事”，并且通過系列改革解決了國(guó)企三角債、銀行業(yè)面臨破產(chǎn)等一系列難題，目前分稅制出現(xiàn)明顯的負(fù)面效應(yīng)，地方債上升、土地財(cái)政依賴、中央與地方政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不公、轉(zhuǎn)移支付效率低下等新難題層出不窮。

中央向地方轉(zhuǎn)移支付增加，財(cái)政效率下降尋租現(xiàn)象增加;地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，按照分稅制的設(shè)計(jì)，1994年的稅收返還（增值稅和消費(fèi)稅返還）占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付的70%，由于這部分的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)小于財(cái)政收入增速，中央財(cái)政占比越來(lái)越大;地方政府越來(lái)越依賴土地財(cái)政，政府官員異化為房地產(chǎn)企業(yè)高管，地方負(fù)債上升大多數(shù)用土地作抵押，土地的插管直通民間資金池，成為中國(guó)大規(guī)模投資的核心動(dòng)力。所有這些跡象顯示中國(guó)財(cái)政正在醞釀大病，再不進(jìn)行根本性改革，將病入膏肓。

胡鞍鋼先生在采訪中顯示，他主要考慮的是中央的控制力量、對(duì)地方、對(duì)軍隊(duì)的掌控等因素，卻缺乏公共財(cái)政學(xué)者所必須具備的預(yù)算硬約束、財(cái)政使用效率、稅收合法合意等基本的觀念。胡鞍鋼先生更象一個(gè)政治家，與其說(shuō)當(dāng)年的財(cái)稅改革是財(cái)政體制改革，不如說(shuō)是一場(chǎng)激烈的政治博弈?！吨戽g基講話實(shí)錄》第一卷首次公開發(fā)表了朱镕基1993年9月9日到16日在海南和廣東與地方領(lǐng)導(dǎo)人就分稅制對(duì)兩省財(cái)政收入的影響等地方顧慮的問題發(fā)表的講話，公開了9月18日朱镕基就分稅制問題寫給江澤民和李鵬以及政治局常委的信，9月25日在新疆發(fā)表的關(guān)于分稅制對(duì)西部經(jīng)濟(jì)的影響的講話，在地方政府的抵觸中強(qiáng)力推進(jìn)的線索清晰可見。

分稅制改革對(duì)應(yīng)的是不那么現(xiàn)代的政府構(gòu)架，嚴(yán)重扭曲了政府角色，如果不進(jìn)行根本性改革，不建立公共財(cái)政根基，任何經(jīng)濟(jì)改革的努力都會(huì)被強(qiáng)大的習(xí)慣勢(shì)力拉回到原點(diǎn)。