大同5年造城史：城建欠賬與城市轉(zhuǎn)型并重

失速

2013年2月7日，耿彥波突然被調(diào)離大同，前往省城太原擔(dān)任市長(zhǎng)。這一消息只有少數(shù)人獲知，耿本人也是前一天方接到調(diào)令。

大同市民們?cè)谶^(guò)完春節(jié)后，發(fā)現(xiàn)市長(zhǎng)已經(jīng)離開(kāi)。從大年初三開(kāi)始連續(xù)六天，市民聚集于東城墻下集會(huì)、簽名、游行，要求耿彥波回歸大同，每日均有數(shù)千人之眾。多數(shù)聚集市民希望耿彥波繼續(xù)將城市規(guī)劃完成，另一些涉及利益關(guān)系的拆遷戶(hù)和施工方則擔(dān)心政府政策生變、工程爛尾，利益受損。

為平息事態(tài)，新任市長(zhǎng)李俊明出面安撫，并承諾已經(jīng)開(kāi)工的工程都將持續(xù)。在停滯了兩三個(gè)月后，重點(diǎn)工程復(fù)工，但進(jìn)度緩慢。

古城西城墻未按原計(jì)劃于8月合攏。城內(nèi)不少樓房已人去樓空，按照規(guī)劃，城內(nèi)居民將全部搬遷，然后招商引資，開(kāi)發(fā)古城旅游。但目前仍有近4萬(wàn)戶(hù)尚未搬遷，占到古城的一半。接近政府的知情人士透露，搬遷工程已被無(wú)限期擱置。未及搬遷的棚戶(hù)區(qū)，在修繕一新的四合院群落反襯下尤顯殘破，歪斜的木頭門(mén)柱支撐著將要傾塌的磚墻，三五成群的流浪狗在垃圾堆里刨食。

大同古城成為一種奇異的混雜：以四面城墻為界線，一座座修繕完備的古建筑群落巍峨高古，頗有北魏遺風(fēng)，成為市民休閑娛樂(lè)的新場(chǎng)所，但深入到老城的細(xì)部，卻如同步入一座鬼城，尤其夜晚時(shí)分，站在華燈初上的東城墻上俯瞰，老城內(nèi)黑黢黢一片死寂。

御東新城同樣滿(mǎn)眼是半拉子工程。五大場(chǎng)館主體完成，但只是鋼筋骨架。工地上只有稀稀拉拉幾個(gè)工人，看守美術(shù)館的工人說(shuō)，由于工程款不到位，施工隊(duì)的主體已撤離，其他幾個(gè)場(chǎng)館也大體如此。

新區(qū)的核心建筑太陽(yáng)宮，原規(guī)劃為市四大班子的新辦公區(qū)，以帶動(dòng)御東新區(qū)的人口集聚和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。由于中央嚴(yán)控樓堂館所，新一屆政府決定不再搬遷，耗資不菲的太陽(yáng)宮面臨被廢棄的命運(yùn)。缺少了行政和資本的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，御東新區(qū)像泄了氣的皮球，一流的硬件—八車(chē)道馬路、雄偉的樓堂館所、成蔭的綠樹(shù)與稀少的車(chē)流人煙形成鮮明對(duì)比。

停滯下來(lái)的城市建設(shè)使一些拆遷戶(hù)陷于困境。古城內(nèi)一些原本期待通過(guò)拆遷改善居住條件的居民希望落空。而一些不愿意被拆遷的釘子戶(hù)亦無(wú)人過(guò)問(wèn)。

位于古城南墻腳下的新生園小區(qū)的七八棟樓房遠(yuǎn)看人去樓空，翻過(guò)堆積如山的建筑垃圾之后，卻發(fā)現(xiàn)還住著幾戶(hù)人家。80歲的趙玉花拄著拐杖顫悠悠地站在家門(mén)口說(shuō)，這個(gè)小區(qū)的房齡只有十年，為了修護(hù)城河，這已是第二次拆遷。

大同的安置方案是：拆1平方米只換1平方米，如果想增加面積，政府以補(bǔ)貼價(jià)優(yōu)惠到45平方米;以成本價(jià)安置到60平方米;還要求增加面積的，可增加20平方米安置，增加部分按高于成本價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)結(jié)算;若再要求增加，則按市場(chǎng)價(jià)結(jié)算。

據(jù)多家動(dòng)遷戶(hù)介紹，每家均掏出了10萬(wàn)元左右置換房屋。對(duì)于這一花費(fèi)，市民態(tài)度不一，經(jīng)濟(jì)寬裕者認(rèn)為值得—既住進(jìn)樓房，還增加了房屋面積，改善了居住條件。而家庭貧窮的則感到難以負(fù)擔(dān)，趙玉花以及新勝園的其他20戶(hù)人家屬于后者，他們是下崗職工或身體殘疾者，無(wú)錢(qián)搬遷，只得繼續(xù)棲身于舊宅中。

這里的自來(lái)水和燃?xì)庖淹９┮荒?，居民需要到?duì)面小區(qū)居民家中花錢(qián)買(mǎi)水，“最近又停了電。”50多歲的失業(yè)建筑工人康守印說(shuō)：“現(xiàn)在根本沒(méi)有人來(lái)找我們。”

耿式治理

不少大同市民認(rèn)為，城建失速主要是由于耿彥波的離開(kāi)，所謂人走政息。那么耿彥波的治理之道是什么?這種治理方式是否確因他的離任而不可持續(xù)?

耿彥波認(rèn)為，城市建設(shè)就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一方面通過(guò)古城修復(fù)帶動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)，另一方面對(duì)于大同這樣的落后城市而言，做好環(huán)境，才能吸引投資，“家有梧桐樹(shù)，自有鳳凰來(lái)”。

在耿主政期間，城建資金從每年不到1億一舉飆升到每年100多億元，但同期的財(cái)政收入并沒(méi)有出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)：2007年至2011年，大同的財(cái)政總收入從93.04億元增加到162.26億元，年均增長(zhǎng)14.92%;一般預(yù)算收入從36.71億元增加到64.64億元，年均增長(zhǎng)15.19%。

而且，此前山西全省煤炭資源整合中，大同受影響最深，多數(shù)煤礦關(guān)停。除去屬于央企的大同煤礦集團(tuán)，全市的煤產(chǎn)量從原來(lái)的5000萬(wàn)噸，下降至1000萬(wàn)噸。

那么，巨額的城建投資，從何而來(lái)?

與其他城市類(lèi)似，土地是大同城建資金的關(guān)鍵來(lái)源。2008年以前，大同土地收入每年不過(guò)兩三億元，2009年則一下子達(dá)到30億元。

耿彥波在任時(shí)，親自主管規(guī)劃、土地、房管、城建部門(mén)，將國(guó)土局下設(shè)的土地儲(chǔ)備中心由正科級(jí)單位升格為正處級(jí)，并要求全市所有的土地都?xì)w攏到土地儲(chǔ)備中心。

在舊城內(nèi)，經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)被要求破產(chǎn)，整合出土地。

市政府對(duì)土地出讓價(jià)格嚴(yán)格控制，住宅用地開(kāi)發(fā)每畝不低于200萬(wàn)元，商業(yè)用地每畝不低于300萬(wàn)元，這些價(jià)格比過(guò)去提高近1倍。大同一些黃金地段的土地甚至賣(mài)到將近900萬(wàn)元一畝，直逼二線熱門(mén)城市杭州的地價(jià)。

在新建設(shè)的御東新區(qū)，大同的做法是，由政府出資對(duì)土地進(jìn)行基礎(chǔ)性建設(shè)—修路、綠化、鋪設(shè)水電氣管道后，再進(jìn)行招拍掛。按照政府方面的計(jì)算，新區(qū)總共42平方公里(合6.3萬(wàn)畝)，前期投入每平方公里不到2億元，整個(gè)新區(qū)成本不超過(guò)80億元;其中2萬(wàn)畝可做商業(yè)性開(kāi)發(fā)，即使按每畝100萬(wàn)元計(jì)算，也可獲得200億元收入。

自2008年以來(lái)，大同五年土地出讓收益共約250億元。

銀行貸款是另一個(gè)重要的資金來(lái)源。經(jīng)過(guò)市人大批準(zhǔn)的貸款在140億元左右。大同的政府貸款主要來(lái)自于國(guó)開(kāi)行和農(nóng)村發(fā)展銀行這些政策性銀行，貸款利率較低，同時(shí)還款期限較長(zhǎng)。農(nóng)村發(fā)展銀行是大同政府貸款的大戶(hù)，其向市政府貸款14億元用于修路，23.3億元用于安置房工程，8000萬(wàn)元用于水庫(kù)建設(shè)，貸款以財(cái)政擔(dān)保，期限是七年。知情人士透露，更多貸款是10年期或20年期。而每年約5000萬(wàn)元的政府債券，則籌措到約2.5億元資金。

第三條籌資渠道是爭(zhēng)取上級(jí)資金。2009年國(guó)家給山西省下放了11億元保障房補(bǔ)助資金，大同爭(zhēng)取到其中9億元。此外，水利、農(nóng)業(yè)、園林等各系統(tǒng)內(nèi)的一些專(zhuān)項(xiàng)資金也被充分利用，比如，2011年大同被列為可再生能源示范城市，當(dāng)年中央下?lián)?000萬(wàn)元用于供熱和節(jié)能改造;而建設(shè)部用于支持城市房屋路面管網(wǎng)改造的資金，大同每年也能“跑”下幾千萬(wàn)元。

“過(guò)去山西的官員們很閉塞，不愿意出去，后來(lái)都去跑資金。”大同市建委主任李易新表示，“總的來(lái)說(shuō)，從中央‘跑’來(lái)的錢(qián)，前后應(yīng)該有100億”。根據(jù)2011年大同市政府工作報(bào)告披露，僅2010年就爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)資金28.09億元，超過(guò)前20年總和。

耿彥波還將財(cái)政撥給下屬單位的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了縮減，每個(gè)單位平均削減20%左右，從2008年至今，大同公務(wù)員未曾漲過(guò)一次工資。各個(gè)單位的收費(fèi)全部上繳至市級(jí)財(cái)政，以企業(yè)開(kāi)發(fā)樓盤(pán)需上繳的城市建設(shè)配套費(fèi)為例，過(guò)去的做法是建委收繳這部分費(fèi)用之后上繳財(cái)政，財(cái)政再返還一部分給建委，而在耿彥波任上時(shí)，一概不予返還。

此外，政府為新修建的樓盤(pán)配建學(xué)校，開(kāi)發(fā)商必須繳納配套的義務(wù)教育費(fèi)，過(guò)去最多每年收3000萬(wàn)元，從2008年開(kāi)始，這一收費(fèi)逐年上升，當(dāng)年收了4.4億元，第二年5.2億元，2012年約6億元。開(kāi)發(fā)商若是不按規(guī)定繳納，就可能受到嚴(yán)厲查處。

大同也發(fā)動(dòng)社會(huì)資金，要求企事業(yè)單位出資參與城市建設(shè)。大同煤礦集團(tuán)就曾出資10億元，交由政府修建對(duì)其運(yùn)輸亦有幫助的市政道路，而醫(yī)院、學(xué)校、各部門(mén)的遷址改建費(fèi)用，除政府出資之外，也被要求各自籌措一部分資金。

大手筆投入背后，是耿彥波與前任們完全不同的思路。在他看來(lái)，城市是個(gè)產(chǎn)業(yè)，別人是“有多少錢(qián)辦多少事”，而他信奉的是“辦多少事找多少錢(qián)”。